Czas na polską debatę

Zdecydowanie przeważają pozytywne skutki, a najbardziej spektakularny jest wzrost eksportu polskiej żywności.

W okresie ostatnich osiemnastu miesięcy odnotować należy również:

- Zmiany większości cen skupu towarów rolnych, cen środków produkcji i cen detalicznych żywności:
#ceny skupu wielu towarów wzrosły np.: mięso wołowe, buraki cukrowe, mięso wieprzowe, mięso drobiowe (bez uwzględniania wpływu ptasiej grypy), mleko,
# spadły ceny skupu zbóż, oraz owoców miękkich - szczególnie w pierwszym roku po akcesji,
# ceny środków do produkcji rolniczej a w szczególności nawozów sztucznych oraz maszyn i urządzeń rolniczych zdecydowanie wzrosły.

- Wzrost transferów budżetowych do rolnictwa (w pierwszym roku po akcesji prawie dwukrotnie),

- Wzrost dochodów rolników - dopłaty bezpośrednie stabilizują dochody rolnictwa i częściowo ograniczają skutki zmienności cen,

- Wyższy niż przed integracją standard techniczny, jakościowy i sanitarny wszystkich ogniw łańcucha żywnościowego,

- Fundusze strukturalne zapewniają kontynuację procesów dostosowawczych całego sektora do wymaganych standardów,

- Upowszechnienie standardów i procedur postępowania zwiększa bezpieczeństwo żywności i potencjał eksportowy całego sektora żywnościowego,

- Dopłaty bezpośrednie powodują wzrost cen ziemi rolniczej w stopniu wyższym niż miało to miejsce przed akcesją,

- Zmiana kursu złotego i jego znaczące umocnienie w stosunku do euro ujawniło wielką wrażliwość transferów do rolnictwa od kursu złoty/euro.

W najbliższych latach kluczowe będzie realne, wykorzystanie warunków, jakie stwarza dla sektora rolno-spożywczego i polskiej wsi członkostwo w UE. Sektor żywnościowy ma szansę utrzymania pozycji jednego z głównych beneficjentów integracji Polski ze strukturami UE.

Reforma WPR

W związku z toczącą się debatą na temat Wspólnej Polityki Rolnej, której szerszy kontekst pokazano poniżej, najważniejsze jest uwzględnienie interesów polskiej wsi i rolnictwa w decyzjach dotyczących sposobu i zakresu finansowania WPR oraz jej szczegółowych rozwiązań w odniesieniu do poszczególnych rynków rolnych i rozwoju obszarów wiejskich.

Decyzje dotyczące kształtu Wspólnej Polityki Rolnej na szczeblu wspólnotowym podejmowane są kwalifikowaną większość głosów. Należy podkreślić, że nawet działania w całości finansowane z budżetu krajowego w ramach tzw. pomocy państwa (np. dopłaty do ubezpieczeń upraw czy paliwa rolniczego), wymagają akceptacji Komisji Europejskiej.

Wpływ na kształt WPR

Możliwość wywierania wpływu na decyzje dotyczące WPR (polityki rolnej realizowanej również w Polsce) zależy, od przygotowania merytorycznego, analitycznego i negocjacyjnego administracji krajowej i jej zaplecza. Na pozycję negocjacyjną danego państwa członkowskiego istotnie wpływa, spójność prezentowanych stanowisk, umiejętność pozyskiwania poparcia i sojuszników dla korzystnych dla niego rozwiązań.

Propozycje decyzji rozpatrywane przez unijną Radę Ministrów ds. Rolnictwa i Rybołówstwa wypracowywane są na posiedzeniach komitetów zarządzających Komisji Europejskiej i grupach roboczych, Specjalnego Komitetu Rolnego (SCA). Poprawa skuteczności działań na rzecz rozwoju polskiej wsi i rolnictwa w rozszerzonej Europie wymaga odpowiednio kwalifikowanych kadr, dobrej koordynacji działań polskich przedstawicieli w instytucjach unijnych, jasnych i priorytetów i spójnych stanowisk oraz dobrej współpracy z Komisją Europejską i Parlamentem Europejskim. Wzmocnienie administracji dla wypełniania tych zadań oraz zapewnienia odpowiedniego wsparcia analitycznego powinno być jednym z najważniejszych priorytetów.

Należy podkreślić, że nawet najbardziej gorące debaty na temat pożądanego kształtu WPR toczone na forum krajowym mają znikome oddziaływanie na przyszłe decyzje. Zapewnienie skuteczności wymaga prowadzenia skoordynowanych działań na szczeblu wspólnotowym (państwa członkowskie, Komisja Europejska, Parlament Europejski).

Nowa Perspektywa Finansowa 2007-2013

Nowa perspektywa finansowa na lata 2007-2013 wykracza daleko poza problematykę wsi i rolnictwa, niemniej jednak to dla tego sektora wynik negocjacji budżetowych ma olbrzymie znaczenie. Na lata 2007-2013 Komisja Europejska (KE) zaproponowała ponad 389 mld euro z czego 301,1 mld. euro na działania rynkowe i dopłaty bezpośrednie (I filar) i 88,7 mld euro na rozwój wsi (II filar). Przyjęta na szczycie Brukseli w grudniu 2005 propozycja Rady Europejskiej jest znacząco, bo 7,06 % niższa i wynosi 362 mld euro, odpowiednio 293 mld. euro (I filar) oraz 69 mld. euro (II filar). Największych oszczędności 20 mld euro (22%) w stosunku do propozycji KE dokonano w odniesieniu do funduszy na rozwój obszarów wiejskich. Wstępne zobowiązania na rozwój obszarów wiejskich w milionach euro (w cenach 2004) zestawiono w tabeli.

Przyjęte cięcia w wydatkach na rozwój wsi są szczególnie niekorzystne dla nowych państw członkowskich w tym Polski, dla których wydatki na rozwój wsi pochłaniają około połowy budżetu. Z kwoty 33 mld na lata 2007-2013 dla nowych Państw Członkowskich około 9,4 mld zarezerwowano dla Bułgarii i Rumunii. Uzgodniono, że w roku 2008/9 dokonany zostanie przegląd wydatków na WPR w tym również tych dotyczących I filaru.

Negocjacje Rundy Doha - WTO

W negocjacjach w ramach Rundy Doha - WTO największe znaczenie z punktu widzenia konsekwencji dla polskiego rolnictwa mają propozycje w zakresie dostępu do rynku (market access) polegające na znaczącej obniżce obowiązujących ceł. Na grudniowej Konferencji Ministerialnej w Hong Kongu uzgodniono średni poziom redukcji. Szczegółowy zakres i tempo ich wprowadzania nie zostało jeszcze przesądzone.

W propozycjach rozwiązań kompromisowych pojawia się między innymi możliwość wydzielenia towarów szczególnie wrażliwych, dla których poziom redukcji ceł będzie mniejszy niż dla pozostałych towarów rolno-spożywczych. Należy zadbać o to, aby wśród ograniczonej liczby linii taryfowych zakwalifikowanych do towarów wrażliwych znalazły się również towary istotne dla Polskiego rolnictwa jak np. owoce miękkie. Subsydia eksportowe zostaną całkowicie wyeliminowane po roku 2013, choć już od kilku lat następuje ich znacząca redukcja.

Wyzwania w krótkiej i średniej perspektywie

Katalog problemów wymagających rozwiązania w krótkiej i średniej perspektywie obejmuje szereg istotnych zagadnień, wymagających odrębnego omówienia. Poniżej zostały one jedynie zasygnalizowane.

Reforma Rynku Cukru

- Biopaliwa

Unia Europejska sprzyja wykorzystywaniu odnawialnych źródeł energii i nakłada określone wymagania na państwa członkowskie. Wdrożenie rozwiązań, umożliwiających produkcję i wykorzystanie biopaliw w Polsce pozwoliłoby nie tylko na wywiązanie się z obowiązków wynikających z prawodawstwa UE, ale przede wszystkim umożliwiłoby utrzymanie wyższych i bardziej stabilnych ceny zbóż i rzepaku. Ceny zbóż po akcesji są na poziomie około 30% niższym niż przed akcesją.

- Kwota mleka

Wzrost dostaw mleka do mleczarni przy całkowitym rozdysponowaniu rezerwy kwoty mlecznej prowadzić może, w bliskiej perspektywie, do przekroczeniem krajowego limitu i nałożenia dotkliwych kar na producentów. Podjęte kroki proceduralne mające na celu uruchomienie tzw. rezerwy restrukturyzacyjnej w wysokości 416 tys. ton to jedynie działania doraźne. Sytuacja na tym rynku wymagać będzie dalszych działań w perspektywie reform WPR..

- Strategia rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa na lata 2007-2013

Strategia rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa na lata 2007-2013 wymaga ponownego opracowania z uwzględnieniem doświadczeń z dotychczas wdrażanych programów. Poprawa systemów wdrożeniowych wymaga synchronizacji prac na Strategią i Programem Operacyjnym wdrażającym Strategię. W Strategii powinien zostać przewidziany mechanizmu przeglądu realizowanych polityk, czyli rozwiązania instytucjonalnego umożliwiającego modyfikację wdrażanych inicjatyw i alokacji środków.

- Zapewnienie współfinasowania WPR z budżetu krajowego

Wielkim wyzwaniem zarówno w średniej jak i krótkiej perspektywie będzie zapewnienie współfinansowania z budżetu krajowego środków UE przeznaczonych na dopłaty bezpośrednie i wspieranie rozwoju obszarów wiejskich a także efektywne wykorzystanie wzrastającego wsparcia dla polskiej wsi i rolnictwa w kolejnych latach członkostwa w UE.

Wzrostowi wydatków na współfinasowanie WPR powinna towarzyszyć racjonalizacja wydatków na rolnictwo finansowanych wyłącznie z budżetu krajowego jak np. zmniejszenie wydatków administracyjnych w Agencjach realizujących politykę rolną (Agencja Rynku Rolnego i Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa).

- Ryzyko kursowe i możliwość jego eliminacji

Sprawa kursu euro/złoty ma olbrzymie znaczenie dla sektora rolno-spożywczego po akcesji. Zobowiązania budżetu wspólnotowego zostały, bowiem określone w euro, a polscy beneficjenci otrzymują wsparcie w złotówkach.

Zarówno poziom dopłat bezpośrednich, ceny interwencyjne, jak również środki na pomoc strukturalną i rozwój wsi zostały precyzyjnie zdefiniowane w Traktacie o Przystąpieniu i rozporządzeniach wspólnotowych. Środki te wraz z realizacją zadań wynikających z WPR przeliczane są na złotówki, przy czym kurs złotego względem euro podlega zmianom.

W interesie polskiego rolnictwa i przetwórstwa rolno-spożywczego, bardziej niż jakiegokolwiek innego sektora, leży pełne wykorzystanie wynegocjowanych warunków członkostwa w UE a więc i szybka eliminacja ryzyka kursowego. Cel ten skutecznie można osiągnąć poprzez spełnienie odpowiednich kryteriów i wprowadzenie euro w Polsce.

-Przejście na nowy system płatności bezpośrednich

Należy dołożyć wszelkich starań, aby wykorzystać wszystkie środki zarezerwowane w budżecie UE dla polskich rolników w kolejnych latach w postaci tzw. koperty finansowej. Pełne jej wykorzystanie powinno być możliwe również po zakończeniu stosowania obecnego systemu jednolitych dopłat hektarowych - Single Area Payment Scheme SAPS.

Powinno to nastąpić najpóźniej do roku 2009. Istnieje szansa, aby uzgodnić w ramach UE taki system docelowy dopłat bezpośrednich, który wymagałby tylko niewielkich i niezbyt kosztownych korekt obecnie istniejącego w Polsce systemu.

- Kontrola współzależności - cross compliance

Przejścia z systemu SAPS na jednolitą płatność na gospodarstwo wymaga powiązania dopłat bezpośrednich ze spełnieniem wymogów rolno-środowiskowych i dobrostan zwierząt tzw wymagań cross compliance.

W celu uniknięcia trudności związanych z jednoczesnym powiązaniem przestrzegania, skomplikowanych i szczegółowych regulacji z dopłatami, należy rozważyć stopniowe ich wprowadzanie, na zasadzie dobrowolnej, jeszcze przed wprowadzeniem nowego systemu płatności w Polsce.Duża liczba gospodarstw - ponad 1,5 miliona uprawnionych do otrzymywania płatności bezpośrednich - spowoduje wysokie koszty administracyjne instrumentu cross-compliance.

Pomoc krajowa

Biorąc pod uwagę fakt, że wydatki na WPR, szczególnie II filar wywołują efekt synergiczny oraz z uwagi na krajowe ograniczenia budżetowe, w pierwszym rzędzie należałoby zapewnić niezbędne współfinansowanie instrumentom WPR. Wsparcie krajowe, w szczególności oddziałujące na obszary wiejskie, powinno uwzględnić nie tylko wspólnotowe wytyczne dotyczące rolnictwa, ale także możliwości wsparcia przedstawione w wytycznych do pomocy regionalnej, ochrony środowiska, badania i rozwój.

Polska powinna brać aktywny udział w dyskusjach i kształtowaniu unijnych reguł pomocy krajowej, zwłaszcza w trakcie toczącego się procesu zmian legislacyjnych, wynikających z nowoprzyjętych priorytetów Strategii Lizbońskiej..

Podsumowanie i wnioski

Objecie polskiego rolnictwa WPR, istotnie wpływa na kierunek i tempo zmian zachodzących w tym sektorze. Warunki gospodarowania w polskim rolnictwie uzależnione będą: a) od tempa rozwoju gospodarczego w Polsce i wynikających z tego zmian w otoczeniu makroekonomicznym, b) presji konkurencyjnej na jednolitym rynku wynikającej między innymi z postępujących procesów liberalizacyjnych w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO), c) reformy WPR zarówno w odniesieniu do regulacji rynkowych, systemu wsparcia dochodów jak i rozwoju obszarów wiejskich.

Pomimo, że WPR została ukształtowana na potrzeby UE-15, to daje ona coraz większą swobodę Państwom Członkowskim w zakresie realizacji własnych, specyficznych celów. Dotyczy to głownie działań związanych z rozwojem obszarów wiejskich (PROW), pomocy strukturalnej dla wsi (SPO), a także w pewnym stopniu płatności bezpośrednich.

Dotychczasowe doświadczenia wynikające z realizacji w Polsce programu SAPARD oraz PROW i SPO wskazują na możliwość osiągnięcia wysokiej efektywności wykorzystania środków budżetowych w kolejnym okresie programowania 2007-2013. Punktem wyjścia do opracowania nowych programów na ten okres powinna być ocena skuteczności i efektywności dotychczasowych programów (SAPARD, PROW, SPO), sformułowanie celów i priorytetów i równoległe przygotowanie programów operacyjnych.

W tym kontekście potrzebna jest pogłębiona debata w Polsce na temat WPR miedzy innymi o: formach i zakresie wsparcia rolnictwa, właściwej dystrybucji wsparcia pomiędzy kategorie gospodarstw i regiony kraju, oraz na temat stopnia obciążenia polskich konsumentów i podatników finansowaniem tej polityki. Polska powinna brać aktywny udział w pracach UE na dalszym upraszczaniem i reformowaniem WPR mających na celu ochronę środowiska naturalnego, dobrostanu zwierząt, zapewnienie bezpieczeństwa żywności i ograniczanie kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem WPR.

Strategia rozwoju polskiego rolnictwa na najbliższe lata może być budowana i realizowana jedynie z uwzględnieniem ograniczeń, jakie wynikają z WPR. Uwzględnienie w tych ograniczeniach specyfiki polskiego rolnictwa i obszarów wiejskich wymaga skutecznych działań Polski na forum wspólnotowym.

Rozwój sytuacji na poszczególnych rynkach rolnych oraz ewentualne dalsze zobowiązania UE w ramach WTO, wynikające chociażby z uszczegółowienia porozumienia z Hong Kongu, wskazują na prawdopodobieństwo dalszych reform WPR. Polska powinna być przygotowana zarówno do debaty o dalszych zmianach WPR jak i wprowadzania w życie nowych rozwiązań.

Jerzy Plewa