Kondycja budżetu państwa: Brak deficytu to wyzwanie

Pod koniec sierpnia premier Mateusz Morawiecki zaszokował ekspertów ekonomicznych zapowiedzią budżetu bez deficytu. Wedle rządowego projektu do państwowej kasy ma w 2020 roku wpłynąć 429,5 mld zł - tyle, ile ma też wypłynąć. Gdyby ten plan się rzeczywiście ziścił, to budżet na rok 2020 byłby pierwszym po 1989 roku budżetem Rzeczypospolitej bez deficytu.

Jak to możliwe, że przyszłoroczny budżet Polski może być całkowicie zbilansowany? Twórcy rządowego projektu założyli utrzymanie, a nawet poprawę sytuacji gospodarczej. Przyjęto, że przeciętnie zatrudnienie w gospodarce narodowej wzrośnie o 0,5 proc., a stopa bezrobocia spadnie do 5,1 proc. Przeciętne wynagrodzenie ma pójść w górę o 6 proc., a spożycie prywatne o 3,8 proc. Konsumenci mają być optymistami i napędzać gospodarkę.

- W budżecie założony został wzrost dochodów z tytułu podatków, a te uzależnione będą właśnie od sytuacji gospodarczej kraju - potwierdza Monika Kurtek, główna ekonomistka Banku Pocztowego.

Zdaniem prof. Mariana Nogi z Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu, członka Rady Polityki Pieniężnej w latach 2004-2010, nawet jeśli rzeczywiście polskiemu rządowi uda się zbilansować budżet, w skali Europy nie będzie to czymś nadzwyczajnym. - Już 10 państw Unii Europejskiej ma dodatnie saldo budżetu państwa, co jest efektem wykorzystania dobrej koniunktury - mówi prof. Noga.

Rząd ma też kontynuować uszczelnianie systemu podatkowego. Jeżeli ktoś zarobi w ciągu roku więcej niż 30-krotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce, będzie musiał płacić składki na ZUS. Podobno ozusowane mają zostać umowy zlecenia. Generalnie, zmiany w zakresie składek na ZUS mają dać około 10,6 mld zł wpływów w 2020 roku.

Zaplanowano także m.in. indeksację stawki podatku akcyzowego na napoje alkoholowe czy wyroby tytoniowe, wprowadzenie opodatkowania płynu do papierosów elektronicznych, modyfikację przepisów o klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania, opodatkowanie przedsiębiorstw cyfrowych.

Przypomnijmy, że możliwość budżetu bliskiego zbilansowania sugerował już opublikowany w kwietniu Wieloletni Plan Finansowy. Pokazywał on, że sektor finansów publicznych w 2020 r. będzie miał niewielką nadwyżkę, a podsektor rządowy miał mieć deficyt na poziomie -0,2 proc. PKB, czyli bardzo bliski zbilansowania.

Wydaje się jednak, że głównym czynnikiem, który może pozwolić na zrównoważenie budżetu, będą dochody jednorazowe. Chodzi konkretnie o 9-13 mld zł z opłaty przekształceniowej OFE, 3,5 mld zł ze sprzedaży częstotliwości 5G oraz 5-6,5 mld zł ze sprzedaży uprawnień emisji CO2, co daje w sumie co najmniej 17,5 mld zł.

- Zdecydowanie zrównoważenie budżetu państwa w 2020 roku, jeśli zostanie osiągnięte, będzie w dużej mierze zasługą dochodów jednorazowych. Nie jest jednak pewne, czy zostaną one w takiej wysokości, w jakiej zostały założone, zrealizowane - podkreśla Monika Kurtek, główna ekonomistka Banku Pocztowego. Zwraca ona uwagę, że możliwe staje się opóźnienie wejścia w życie ustawy dotyczącej likwidacji OFE, bo dopiero 23 lipca br. projekt ustawy trafił do Komitetu Stałego Rady Ministrów.

Co do tego, że zrównoważony budżet państwa na 2020 rok - jeśli rzeczywiście dojdzie do skutku - będzie efektem jednorazowych dodatkowych dochodów, nie ma wątpliwości również prof. Marian Noga z Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu, członek RPP w latach 2004-2010. Prof. Noga ma jednak duże wątpliwości, czy tak się stanie. - Po pierwsze, budżet jest, był i będzie planem, a plany mają to do siebie, że mogą być wykonane lub nie. Po drugie, rząd niczym nie ryzykuje, konstruując taki plan, bo w wypadku mniejszych dochodów budżetu państwa, albo zwiększonych wydatków, w końcu grudnia można budżet nowelizować w taki sposób, że np. 29 grudnia 2020 roku zaplanuje się deficyt 20 mld zł, co oczywiście będzie zgodne z prawem i Konstytucją - wskazuje prof. Noga.

- Po trzecie, począwszy od 1990 roku planowany budżet państwa w każdym roku był wykonywany na niższym poziomie, niż wcześniej go określono. Różnice sięgały często ponad 10 mld zł, na rzecz zmniejszenia deficytu - dodaje.

W opinii prof. Nogi duże zagrożenie dla obecnego planu tkwi w założeniach dotyczących dochodów z podatków. - Uszczelnienie i poprawa ściągalności wszystkich podatków osiąga apogeum. Trudno się spodziewać, patrząc realistycznie, by to źródło dalej przynosiło wysokie i rosnące dochody - wskazuje prof. Noga.

Ekonomiści widzą też poważne zagrożenia dla obecnego plany budżetowego na 2020 roku po stronie wydatkowej, gdzie znalazły się bardzo odważne zapisy. Wydatki na służbę zdrowia mają przekroczyć 5 proc. PKB, a wydatki na cele społeczne mają wynieść ponad 66 mld zł. W opinii Moniki Kurtek, do realizacji planu potrzebna będzie żelazna dyscyplina, jeśli chodzi o stronę wydatkową. - Wydaje się nawet, że zbilansowanie budżetu na 2020 rok wymagałoby najprawdopodobniej ograniczenia wydatków, w tym inwestycji - uważa ekonomistka.

Prof. Noga zwraca uwagę, że w projekcie nie została ujęta tzw. 13. emerytura, której koszt eksperci szacują na około 10 mld zł. - Jeżeli naprawdę byłaby wypłacona, to budżet na 2020 już nie jest zrównoważony - podkreśla ekonomista. W połowie września politycy rządzącej partii Prawo i Sprawiedliwość podczas wystąpień w mediach przyznali, że 13. emerytura jest w planach i że budżet zostanie znowelizowany.

W opinii Moniki Kurtek utrzymanie wypłaty tzw. 13. emerytury oznacza, że pieniądze na zbilansowanie budżetu będą musiały być znalezione albo po stronie wydatkowej (dalsze cięcia), albo przychodowej (znalezienie dodatkowych źródeł przychodów). - Zarówno jedno, jak i drugie, będzie trudne do osiągnięcia. W tym kontekście rośnie prawdopodobieństwo deficytu w przyszłorocznym budżecie - podkreśla ekonomistka Banku Pocztowego.

Prof. Noga jest generalnie zaniepokojony faktem, że z roku na rok wydatki sztywne państwa polskiego rosną. - Właściwie cała konstrukcja budżetu w następnych latach będzie się rozpoczynać od tych wydatków. A co z priorytetami rozwojowymi, innowacyjnością gospodarki, tworzeniem gospodarki kreatywnej? Na to już może nie starczyć środków - zwraca uwagę prof. Noga. - Transfery socjalne nie są inwestycjami, tylko likwidacją biedy! Je należy ocenić bardzo pozytywnie, ale trzeba pamiętać, że one nie poprawią dochodów w przyszłości, bowiem dług publiczny trzeba spłacać i trzeba będzie podwyższać podatki, które zapłacą te dzieci, które dzisiaj zostały obdarowane 500+ i innymi transferami - dodaje były członek RPP.

Również w opinii Moniki Kurtek rozszerzanie tzw. wydatków sztywnych w okresie dobrej koniunktury, i dodatkowo w okresie przynoszącego owoce uszczelniania systemu podatkowego, jest sporą pokusą, ale jednocześnie ogromną pułapką. - Szybki wzrost gospodarki generuje większe dochody, w związku z czym państwo "stać" na większe wydatki. Problem pojawia się jednak przy pogorszeniu koniunktury, kiedy dochody budżetu spadają, a wydatki pozostają na tym samym poziomie. Jeśli spowolnienie miałoby gwałtowny charakter, nieunikniony jest skokowy wzrost deficytu budżetu państwa, a w skrajnej sytuacji konieczność szybkiego obcięcia wydatków, w tym "sztywnych". Taka sytuacja zazwyczaj spotyka się z ogromnymi protestami społecznymi, co zresztą mieliśmy okazję śledzić nie tak dawno m.in. w Grecji - alarmuje Kurtek.

Nie ma wątpliwości, że zrównoważony budżet robiłby dobre wrażenie na arenie międzynarodowej. Monika Kurtek przypomina jednak, że inwestorzy patrzą uważnie nie tylko na sam wynik, ale także na jego strukturę, czyli na stronę przychodową i wydatkową. - Jeśli zauważą, że na dużą skalę obcinane są wydatki, zwłaszcza te które długookresowo są potrzebne gospodarce, aby się mogła ona rozwijać, reakcja nie będzie pozytywna. Inaczej rzecz ujmując, inwestorzy musieliby być pewni, że kraj rzeczywiście stać na zrównoważony budżet - podkreśla ekonomistka.

Monika Kurtek nie spodziewa się większego wpływu ewentualnego zrównoważonego budżetu na złotego, ponieważ aktualnie jego notowania zależą od sytuacji zewnętrznej. - Wpływ zobaczylibyśmy najprawdopodobniej w wycenie obligacji skarbowych, które by drożały, gdyż resort finansów ograniczyłby zapewne ich ofertę - tłumaczy główna ekonomistka Banku Pocztowego.

Zdaniem Moniki Kurtek, trwała równowaga budżetowa w przypadku Polski wydaje się mało prawdopodobna. - Po 2019 roku oczekiwane jest dalsze spowalnianie tempa wzrostu gospodarczego. Nawet przy przekraczającej 5 proc. dynamice PKB w 2018 roku, i jednocześnie przy o kilkadziesiąt miliardów złotych mniejszych wydatkach sztywnych, budżet państwa zanotował w tym okresie deficyt. Zachowanie równowagi w kolejnych latach wymagałoby znalezienia nowych i trwałych źródeł dochodów oraz daleko posuniętej redukcji wydatków. Gdyby zamiast cięcia wydatków sztywnych zdecydowano się na ograniczanie tych związanych z utrzymaniem funkcjonowania państwa oraz inwestycyjnych, to długookresowo kraj mógłby popaść w tarapaty - ostrzega Kurtek.

Piotr Rosik