NSA kończy spór na rynku aptecznym

Bezprawne działania Inspekcji Farmaceutycznej w sprawach 1 procenta 

 Art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego stanowi, że nie wydaje się nowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podmiotom, do których należy już więcej niż 1 proc. aptek w województwie. Inspekcja Farmaceutyczna od kilku lat zaczęła stosować przepis jednak wbrew jego literalnemu brzmieniu, wywodząc z niego ogólny zakaz prowadzenia więcej niż 1 proc. aptek.

W konsekwencji organy nie tylko odmawiały wydawania nowych zezwoleń tego typu podmiotom (co jest zgodne z ustawą), ale odmawiały również zmiany już wydanych zezwoleń (np. gdy zgodnie z prawem przechodziły one w wyniku przejęcia na podmiot prowadzący więcej niż 1 proc. aptek) albo usiłowały cofać zezwolenia.

NSA wypowiedział się zdecydowanie przeciwko tym praktykom. Zakończone 4 lutego postępowania dotyczyły sytuacji, w których w wyniku przejmowania spółek prowadzących apteki, zezwolenia posiadane przez przejmowane spółki przechodziły na podmioty przejmujące zgodnie z zasadą sukcesji uniwersalnej, wyrażoną przez art. 494 §  2 Kodeksu spółek handlowych.

Organy inspekcji farmaceutycznej, mimo że treść art. 99 ust. 3 wyraźnie dotyczy jedynie wydawania nowych zezwoleń, twierdziły, że wprowadza on wyjątek od sukcesji uniwersalnej ustanowionej przez K.s.h. Na wadliwość takiego stosowania przepisów zwracał uwagę reprezentujący uczestnika postępowania -  ZPA PharmaNET, adwokat Marcin Tomasik z kancelarii Tomasik Jaworski:

"Z literalnej treści art. 99 ust. 3 P.f.  wynika bowiem w sposób jednoznaczny, iż reguluje on zasady wydawania zezwoleń ("Zezwolenia ... nie wydaje się, jeżeli: ..."). Przepis ten zawiera normę skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Mając na uwadze nakaz działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, nie jest dopuszczalne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o innym przedmiocie niż wydanie zezwolenia. Naruszałoby to podstawowe konstytucyjne normy takie jak ochrona wolności działalności gospodarczej czy zakaz domniemania kompetencji".

NSA podzielił tę argumentację podkreślając, że art. 99 ust. 3 zawiera normę kompetencyjną, a te podlegają ścisłej literalnej wykładni, zwłaszcza gdy dotyczą ograniczeń lub zakazów. Z kompetencji do odmowy wydania zezwolenia w określonej sytuacji (np. przekraczania progu 1 proc.) nie można wywodzić kompetencji do odmowy zmiany zezwolenia. Wniosek przeciwny byłby bowiem sprzeczny z fundamentalną zasadą wyrażaną przez art. 7 Konstytucji RP - zasadą legalizmu, według której organy działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Stosowanie wykładni celowościowej jest oczywiście dopuszczalne, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów, bądź prowadzi do absurdu, ale taka sytuacja nie miała miejsca w tym przypadku.

Pełnomocnik skarżącej, adwokat Mateusz Grzech dodatkowo z kancelarii Duraj & Reck podkreślał, że: "Wyjątki od zasady sukcesji generalnej przewidzianej w art. 494 §  2 K.s.h. (tj. sytuacje, w których można i należy przyjąć, że "ustawa stanowi inaczej") muszą mieć charakter wyraźny i jednoznaczny. Uregulowania zawarte w art. 99 ust. 3 pkt. 3 P.f. nie tylko nie może zostać uznane za wyraźnie wyłączające zastosowanie 494 §  2 K.s.h, ale w ogóle nie odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego.

" NSA zgadzając się z tym stanowiskiem dodał również, że pogląd odmienny jest sprzeczny nie tylko z ogólnymi zasadami wykładani dającymi prymat wykładni językowej, ale również z dotychczasowym orzecznictwem NSA. W szczególności sprzeczny jest z wyrokiem z 27 lutego 2018 r., w którym sąd wyraźnie stwierdził, że art. 99 ust. 3 odnosi się jedynie do wydawania zezwolenia i nie daje żadnych podstaw do badania przewidzianych w nim przesłanek w sytuacji przejścia zezwolenia na podstawie 494 §  2 K.s.h. Z kolei reprezentująca Federację Pacjentów Polskich adwokat Paulina Kieszkowska-Knapik zwróciła uwagę, że również wykładnia celowościowa sprzeciwia się treści decyzji podejmowanych przez organy inspekcji: "W interesie milionów pacjentów jest, by los aptek w Polsce był pewny, a ich istnienie niezagrożone, a w każdym razie, aby ewentualne pozbawianie aptek zezwoleń odbywało się w procedurach przewidzianych Prawem farmaceutycznym ze ściśle określonym momentem, od którego pacjent może być pewien, że dana placówka jest lub nie jest ważnie działającą apteką.

Apteka jest placówką ochrony zdrowia i podstawowym punktem, w którym pacjent może uzyskać opiekę farmaceutyczną oraz zaopatrzyć się w produkty lecznicze. [...] Tymczasem Inspekcja Farmaceutyczna i WSA rozszerzająco intepretując przepisy [...] nie wskazały w żadnym punkcie jak ta decyzja "paraliżująca" wpłynie na pacjentów i czy apteki działające od lat na zakwestionowanym niejako "pobocznie"  zezwoleniu nadal są aptekami" NSA uzasadniając swoje orzeczenie odwołał się również do wykładni historycznej.

Podkreślił, że przechodzenie zezwoleń na prowadzenie apteki w drodze sukcesji uniwersalnej zostało wprost wyłączone przez przepis art. 99 ust. 2a wprowadzony przez tzw. Aptekę dla Aptekarza. Zgodnie z powszechnie przyjmowanym założeniem mówiącym, że racjonalny ustawodawca nie stanowi norm zbędnych, należy uznać, że wyłączenie sukcesji uniwersalnej wprowadzone nowelizacją nie obowiązywało przed wejściem w życie przepisu. Inaczej bowiem, przepis ten byłby zbędny. Ponadto, za tym, że ogólny zakaz posiadania więcej niż 1 proc. aptek nie obowiązuje w polskim prawie, przemawiają próby nowelizacji Prawa farmaceutycznego polegające na wprowadzeniu przepisów wprost wyrażających taki właśnie zakaz (projekty nowelizacji z 2007 i 2008 roku). Próby, które ostatecznie nie doszły do skutku.  

Pięć wydanych 4 lutego orzeczeń ma przełomowe znaczenie dla rozumienie przepisów o 1 proc. Kończą one spór o to, czy można je stosować w jakichkolwiek innych okolicznościach niż wydawanie nowych zezwoleń - odpowiedź na to pytanie udzielona przez NSA jest jednoznacznie negatywna.

Co więcej, wyroki te mają znaczenie nie tylko do spraw związanych z sukcesją uniwersalną, w których Inspekcja Farmaceutyczna odmawiała zmiany zezwoleń. Z argumentacji NSA płynie również jasny wniosek, że  działania inspekcji polegające na próbie cofania zezwoleń, gdy podmiot bądź grupa kapitałowa prowadzi więcej niż 1 proc. aptek są pozbawione podstaw - sąd bowiem wyraźnie rozstrzygnął, że jedynym typem postępowania do jakiego zastosowanie ma art. 99 ust. 3 P.f. jest postępowanie w sprawie wydania nowego zezwolenia.