Opinia RPP: Założenia makro do budżetu realistyczne

Zdaniem RPP przedstawiony projekt Ustawy budżetowej na rok 2011 stanowi krok w kierunku wychodzenia z nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych.

"Natomiast ani sam projekt, ani przyjęty przez Rząd w sierpniu br. Wieloletni Plan Finansowy Państwa nie przedstawiają działań, których skala pozwoliłaby na trwałe zapewnienie stabilności finansów publicznych w średniej perspektywie" - napisała RPP w opinii.

"Mając na uwadze prawdopodobnie powolny proces wychodzenia gospodarki światowej z kryzysu, wysoką nierównowagę w finansach publicznych oraz dużą zmienność cen na rynkach skarbowych papierów wartościowych niezbędne jest nie tylko rozpoczęcie procesu konsolidacji, ale przedstawienie wiarygodnych średniookresowych strategii przywrócenia trwałej stabilności fiskalnej. Takie strategie powinny przyczynić się do utrzymania zaufania rynków finansowych, a także podmiotów gospodarczych i pozwolić na powrót na ścieżkę stabilnego wzrostu gospodarczego w średnim okresie" - dodała.

RPP zaznacza, że wraz ze zmniejszeniem deficytu budżetu państwa, przedłożony projekt Ustawy zakłada znaczącą redukcję potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa z 79,1 mld zł do 56,3 mld zł.

"Należy jednak zwrócić uwagę, że w kierunku obniżenia potrzeb pożyczkowych w 2011 r. istotnie oddziałują czynniki jednorazowe, takie jak: wysokie przychody z prywatyzacji, poprawa zarządzania płynnością w sektorze publicznym oraz nadzwyczajne dochody niepodatkowe. Jednorazowy charakter tych czynników oznacza, że nie pozwolą one na trwałe zahamowanie tempa narastania długu publicznego" - napisano w dokumencie.

Rada zwraca uwagę, że planowane na 2011 r. zacieśnienie fiskalne ma zostać osiągnięte głównie przez zwiększenie dochodów finansów publicznych.

"Po stronie wydatkowej, oprócz niewielkich oszczędności wynikających z wcześniej wprowadzonych zmian systemowych oraz tych, które mają wejść w życie w 2011 r., projekt Ustawy przewiduje wprowadzenie reguły ograniczającej wzrost wydatków o charakterze uznaniowym" - napisano.

"W ocenie RPP, wprowadzenie reguły fiskalnej jest co do zasady pożądanym rozwiązaniem. Jak pokazują doświadczenia wielu krajów, a także wyniki badań empirycznych, reguły fiskalne mogą stanowić skuteczne narzędzie wspomagające utrzymanie dyscypliny w finansach publicznych. Takie wyniki przynoszą reguły jasno zdefiniowane, proste i przejrzyste. Przyjęta w projekcie Ustawy tzw. tymczasowa reguła wydaje się nie do końca spełniać te warunki, przede wszystkim ze względu na brak jednoznacznego kryterium podziału wydatków na prawnie zdeterminowane oraz o charakterze uznaniowym" - dodano.

"Ponadto, reguła dotyczy jedynie części wydatków budżetu państwa, podczas gdy o kształcie polityki fiskalnej decydują wszystkie wydatki sektora finansów publicznych. Zgodnie z Uzasadnieniem do projektu Ustawy, pomimo działania reguły, wydatki sektora w ujęciu kasowym mają wzrosnąć z 45,9 proc. do 46,6 proc. PKB" - czytamy w dokumencie.

W opinii RPP ważnym czynnikiem wpływającym na polską gospodarkę jest wzrost gospodarczy u jej głównych partnerów gospodarczych, w szczególności w Europie.

"Po silnym obniżeniu aktywności gospodarczej na przełomie 2008 i 2009 r., koniunktura w gospodarce światowej od II połowy 2009 r. poprawiła się. W ocenie NBP prognozy tempa wzrostu gospodarczego w strefie euro w 2011 r. przyjęte w Uzasadnieniu do projektu Ustawy można uznać za realistyczne. Należy jednak podkreślić, że realizacja tych prognoz obarczona jest istotnymi czynnikami ryzyka. Podstawowym źródłem niepewności dotyczącym aktywności gospodarczej w gospodarce światowej są skutki dużej nierównowagi fiskalnej w tych gospodarkach, a także oczekiwanego jej ograniczania" - napisano w dokumencie.

Przedstawione w projekcie Ustawy budżetowej na rok 2011 założenia dotyczące rozwoju sytuacji gospodarczej Polski w latach 2010-2012 są zbliżone do oceny NBP.

"NBP podziela przedstawione w Uzasadnieniu do projektu Ustawy przewidywania co do wiodącej roli popytu krajowego w kształtowaniu wzrostu gospodarczego. Kluczowym czynnikiem podtrzymującym wzrost inwestycji ogółem będą inwestycje publiczne. Zarówno MF, jak i NBP oczekują w tych latach stabilnego wzrostu spożycia indywidualnego, przy czym NBP oczekuje niższego wzrostu konsumpcji w 2012 r." - napisano.

"Różnica ta wynika m.in. z mniej optymistycznych prognoz co do kształtowania się sytuacji na rynku pracy, przyjęcia założenia o większej skłonności gospodarstw domowych do stabilizowania dynamiki konsumpcji w czasie (szczególnie konsumpcji dóbr nietrwałych) oraz umiarkowanego, zdaniem NBP, wzrostu pozostałych (poza dochodami z tytułu pracy najemnej) komponentów dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych" - dodano.

"Przedstawiony w Uzasadnieniu do projektu Ustawy scenariusz wskazujący na pogorszenie bilansu handlowego w latach 2011-2012 pokrywa się z oceną NBP" - napisała RPP.

Ponadto Rada zaznacza, że w ocenie NBP tempo wzrostu poziomu zatrudnienia oraz spadek stopy bezrobocia w 2011 r. mogą być niższe niż założono w projekcie Ustawy.

"Należy oczekiwać, że tempo wzrostu zatrudnienia będzie rosło stosunkowo wolno ze względu na ograniczony spadek liczby pracujących w okresie spowolnienia gospodarczego przełomu lat 2008-2009. Jednocześnie stopa wzrostu wynagrodzeń w projekcie Ustawy kształtuje się zgodnie z oceną NBP" - napisano.

Według analiz NBP, wzrost cen surowców rolnych za granicą oraz podniesienie stawek VAT może przejściowo przyspieszyć dynamikę cen, zatem stopa inflacji w 2011 r. może ukształtować się czasowo na nieco wyższym poziomie w stosunku do wielkości przyjętych w projekcie Ustawy.

W opinii RPP zarówno przedstawione w projekcie Ustawy przewidywane wykonanie dochodów podatkowych w br., jak i zawartą tam prognozę dochodów podatkowych na przyszły rok można uznać za realistyczne.

"Przewidywany wzrost relacji dochodów podatkowych do PKB będzie efektem planowanych zmian w systemie podatkowym, w tym przede wszystkim podwyżek stawek podatku od towarów i usług. Według szacunków NBP, w skali całego sektora finansów publicznych, łączny efekt zmian systemowych w obszarze dochodów podatkowych w 2011 r. wyniesie ok. 0,6 pkt. proc. PKB i będzie stanowił najważniejszą część planowanego dostosowania fiskalnego" - napisano.

"Większość z planowanego na 2011 r. zwiększenia obciążeń podatkowych będzie miała miejsce w obszarze podatków pośrednich. Skala impulsu inflacyjnego wynikającego z planowanych na 2011 r. zmian w podatku VAT i akcyzie będzie relatywnie niewielka i według szacunków NBP wyniesie ok. 0,3 - 0,5 pkt. proc. Impuls ten będzie miał charakter przejściowy, może jednak przyczynić się do wzrostu oczekiwań inflacyjnych" - dodano.

RPP wskazuje, że ograniczenie zakresu działania zaproponowanej reguły wyłącznie do wydatków o charakterze uznaniowym jest problematyczne.

"Podział wydatków na prawnie zdeterminowane oraz uznaniowe nie jest jednoznaczny, o czym świadczyć mogą różnice pomiędzy zestawieniami kategorii wydatków prawnie zdeterminowanych zawartych w uzasadnieniach do projektów ustaw budżetowych na lata 2000-2007 oraz projektu na rok 2011. Co więcej, lista pozycji wydatków prawnie zdeterminowanych przedstawionych w Uzasadnieniu do projektu Ustawy jest inna niż lista zawarta w projekcie Ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych i niektórych innych ustaw" - napisano.

"Należy także zauważyć, że teoria oraz wyniki badań empirycznych wskazują, że reguły wydatkowe sprawdzają się przede wszystkim jako narzędzie utrzymania już osiągniętej dyscypliny fiskalnej oraz zapobiegania procyklicznemu kształtowaniu polityki fiskalnej. W krajach, gdzie działanie reguł wydatkowych uznawane jest za skuteczne, zostały one wprowadzone po uprzednim przeprowadzeniu zacieśnienia fiskalnego. Reguły te nie przyczyniają się natomiast same z siebie istotnie do obniżania deficytu budżetowego" - dodano.

Rada zaznacza, że zgodnie z Uzasadnieniem do projektu Ustawy, deficyt sektora finansów publicznych w ujęciu kasowym obniży się w 2011 r. z 6,3 proc. PKB notowanych w 2010 r. do 5,0 proc. PKB.

"Bardziej kompleksową i metodologicznie spójną miarą jest wynik w ujęciu ESA95powszechnie stosowany przy analizowaniu sytuacji finansów publicznych w krajach UE. Zgodnie z jesienną notyfikacją EDP przekazaną przez GUS do Eurostatu, w 2010 r. deficyt w ujęciu ESA95 może wynieść 7,9 proc. PKB. Natomiast w 2011 r., według aktualnych wypowiedzi przedstawicieli Rządu, ma ukształtować się na poziomie 6,5 proc. PKB. W świetle aktualnych danych i prognoz, powyższy scenariusz wydaje się realistyczny" - napisano.

RPP wskazuje, że sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego uległa w ostatnich latach znacznemu pogorszeniu, m.in. ze względu na spowolnienie gospodarcze ograniczające dochody podatkowe oraz ubytek wpływów z PIT, wynikający ze zmian w systemie podatkowym (łączny wpływ na dochody samorządów ok. 0,6 proc. PKB).

"Jednocześnie dynamika wydatków samorządów utrzymywała się i nadal pozostaje na wysokim poziomie, w dużym stopniu ze względu na współfinansowanie projektów unijnych. Sytuacja tego podsektora zarówno w 2010 r., jak i 2011 r. stanowi potencjalne ryzyko wzrostu deficytu sektora finansów publicznych w stosunku do przewidywań" - napisano.

RPP zaznacza, że według projektu Ustawy budżetowej na rok 2011, państwowy dług publiczny w 2011 r. ukształtuje się na poziomie 54,2 proc. PKB.

"Istnieje zatem poważne ryzyko przekroczenia przez dług publiczny drugiego progu ostrożnościowego, zapisanego w Ustawie o finansach publicznych. Utrzymaniu państwowego długu publicznego w 2011 r. poniżej 55 proc. PKB może zagrozić szereg czynników: 1) ewentualna deprecjacja złotego wobec głównych walut, 2) niższy od zaplanowanego wzrost PKB, 3) niewykonanie planu przychodów z prywatyzacji czy też pozyskanie mniejszych od prognoz dodatkowych środków w wyniku działania nowego mechanizmu zarządzania płynnością, 4) wyższy od przewidywań deficyt jednostek samorządu terytorialnego w bieżącym i przyszłym roku" - napisano w opinii.