Rząd dokręca obostrzeniową śrubę. Czy legalnie? Sąd Najwyższy nie ma wątpliwości

Różne kraje europejskie przyjęły odmienne strategie walki z pandemią. W części z nich wprowadzono stan wyjątkowy - tak dzieje się chociażby w Czechach i Finlandii. W niektórych krajach obowiązuje również godzina policyjna - takie rozwiązanie zastosowano np. w Hiszpanii.

Polski rząd wybrał inną drogę. Nie wprowadził żadnego z trzech stanów nadzwyczajnych (wojenny, wyjątkowy, klęski żywiołowej), a obostrzenia precyzuje za pomocą rozporządzeń. Stąd też za każdym razem, gdy premier lub minister zdrowia na konferencji prasowej ogłaszają planowane wprowadzenie ograniczeń, przedsiębiorcom, których one dotyczą, pozostaje jedynie baczne obserwowanie Dziennika Ustaw - tam rozporządzenia często publikowane są na chwilę przed datą wejścia w życie.

Taki model stosowany jest od samego początku pandemii. Krytykowało go wielu prawników i konstytucjonalistów, którzy podkreślali, powołując się na zapisy Konstytucji RP, że tak daleko idące zmiany można regulować jedynie na poziomie ustawowym. Rząd Prawa i Sprawiedliwości długo te głosy ignorował, ale w pewnym momencie postanowił nieco ustąpić i zrobić, jak się wielu wydawało, porządek w zakresie legalności obostrzeń. Warto jednak podkreślić, że ten ruch dotyczył tylko pewnej, niedużej części tych ograniczeń. To chociażby maseczki.

W październiku zeszłego roku Sejm przegłosował ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19. Jeden z jej zapisów odnosił się bezpośrednio do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Do artykułu 46 dodano punkt 13, który pozwalał w drodze rozporządzenia na wprowadzenie nakazu zakrywania ust i nosa w określonych okolicznościach i miejscach.

Pytanie jednak, co z obostrzeniami, które nie doczekały się podobnej próby "ucywilizowania"? Dotyczy to chociażby obostrzeń związanych z handlem. Czy mogą one zostać uznane z nielegalne?

Na to pytanie odpowiedział 16 marca Sąd Najwyższy. Zajmował się on sprawą jednego z obywateli, który 11 kwietnia zeszłego roku nie stosował się do wprowadzonego rozporządzeniem zakazu przemieszczania się w celu innym niż zaspokojenie najpilniejszy potrzeb. Kasację od prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Sąd Najwyższy uchylił wyrok. Jednak z punktu widzenia legalności obostrzeń zdecydowanie ciekawsze jest uzasadnienie tego orzeczenia. SN dość precyzyjnie opisał w nim, co należy rozumieć pod dosyć powszechnie krążącą opinią, że "zakazy powinny zostać zapisane w ustawie".

W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46b pkt 12 przewidziano możliwość wprowadzenia nakazu określonego sposobu przemieszczania się, a z kolei w art. 46b pkt 1 w drodze odesłania do art. 46 ust. 4 pkt 1 wskazano, że możliwe jest czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się. Jak podkreślił Sąd Najwyższy, żaden z tych przepisów nie upoważniał rządzących do wprowadzenia w praktyce powszechnego i całkowitego zakazu przemieszczania się.

"Przepis art. 46b z kolei umożliwiał określenie w rozporządzeniu różnych ograniczeń, obowiązków, zakazów i nakazów, przy czym w odniesieniu do swobody (wolności) poruszania się, delegacja ta ograniczała się do: czasowego ograniczenia określonego sposobu poruszania się (art. 46b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4), nakazu określonego sposobu przemieszczania się (art. 46b pkt 12), a także nakazu lub zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (art. 46b pkt 10). W zakresie wszystkich tych elementów wyznacznikiem istotnym dla rozporządzenia wykonawczego było, po pierwsze: >>>określone miejsce, obiekt, określony obszar<<<, a po drugie, określony sposób poruszania się (ale nie jego zakaz). Podzielić trzeba więc wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że brak jest we wspomnianej ustawie delegacji upoważniających władzę wykonawczą do ustanowienia takich ograniczeń, które w istocie prowadzą do całkowitego i powszechnego wyłączenia swobody poruszania się (przemieszczania) obywateli" - napisał Sąd Najwyższy.

BIZNES INTERIA na Facebooku i jesteś na bieżąco z najnowszymi wydarzeniami

Jak ta interpretacja ma się do obostrzeń związanych z zamknięciem galerii handlowych? Otóż we wspomnianej już wcześniej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi znajduje się art. 46 ust. 4 pkt 3. Mówi on, że w drodze rozporządzenia można wprowadzić "czasowe ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". 

Sytuacja jest zatem bliźniaczo podobna do opisywanej wyżej historii związanej z przemieszczaniem się - rozporządzenie można wprowadzić jedynie pewne ograniczenia w funkcjonowaniu sklepów, na określony czas. Nie zaś doprowadzić do ich całkowitego zamknięcia, a taką sytuację mamy obecnie ze sklepami w galeriach handlowych, a także w przypadku restauracji.

- Wyrok Sądu Najwyższego oznacza, że restrykcje wprowadzone rozporządzeniami nie miały podstaw prawnych i nie można było ukarać obywateli za ich naruszenie. Jeśli dany przedsiębiorca jest w podobnej sytuacji, bo został ukarany karą nałożoną przez sanepid lub policję, mógłby dochodzić uchylenia kary w sądzie - tłumaczy dr hab. Mikołaj Małecki z Katedry Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Dodaje, że zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej może mieć miejsce tylko w ustawie i tylko z uwagi na ważny interes społeczny.

- Jeśli więc ustawa o chorobach zakaźnych mówi, że można jedynie czasowo ograniczyć określone zakresy działalności przedsiębiorców, to nie można było wydać rozporządzenia, które zakazywało w ogóle działania wielu branżom. To potrójne naruszenie ustawy: można było wprowadzić restrykcje czasowe, a nie bezterminowe, jak to miało miejsce w ubiegłym roku, można było jedynie ograniczyć, a nie w ogóle anulować działanie danej branży, oraz można było ograniczyć określone zakresy działalności, a nie w całości wyłączyć daną branżę jedynie na podstawie kodu PKD. Mamy więc jaskrawe naruszenie ustawy i konstytucji - mówi ekspert dodając, że powstała w ten sposób linia orzecznicza może w przyszłości być punktem wyjścia do uzyskania odszkodowań za bezprawne działania władzy publicznej.

Mecenas Agata Jaczyńska, adwokat w kancelarii Chałas i Wspólnicy zwraca uwagę, że każdy przedsiębiorca, którego prawa zostały naruszone, może dochodzić swoich praw na drodze odszkodowawczej.

- Jak wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich, on sam skierował już liczne skargi do sądów administracyjnych co do kar pieniężnych sanepidu, wymierzanych obywatelom za nieprzestrzeganie ograniczeń nakładanych nie ustawą, a rozporządzeniami. Sądy administracyjne generalnie uchylają te kary, podkreślając m.in. właśnie naruszenie zasad poprawnej legislacji, czyli argumenty, które znalazły się we wspomnianym wyroku SN. Należy jednak pamiętać, że rozstrzygnięcie sądów w każdej indywidulanej sprawie może być różne - komentuje mec. Jaczyńska.

Zaznacza, że oprócz wspomnianego art. 22 Konstytucji, wolność prowadzenia działalności gospodarczej znajduje swoje odbicie również w art. 31 i 52 ustawy zasadniczej i bez wątpienia można ją zaliczyć do praw podstawowych i przejawów ogólnej wolności człowieka. A ograniczanie takich praw nie może odbywać się na poziomie rozporządzeń. Taki sposób stanowienia prawa może mieć daleko idące, negatywne konsekwencje.

- Przedsiębiorcy powinni otrzymać godziwe rekompensaty w sytuacji, gdy władza publiczna nie zapewnia im odpowiedniego wsparcia proporcjonalnego do ponoszonych strat. Trzeba liczyć się z tym, że przedsiębiorcy będą się jednoczyć i masowo wnosić pozwy o odszkodowania od Skarbu Państwa - konkluduje mec. Agata Jaczyńska.

O komentarz do wyroku Sądu Najwyższego w kontekście legalności innych obostrzeń poprosiliśmy również rzecznika rządu Piotra Mullera. Odpowiedź otrzymaliśmy od Centrum Informacyjnego Rządu, które podkreśliło, że w systemie organów RP to Trybunał Konstytucyjny ocenia, czy dany przepis jest zgodny z Konstytucją RP.

- Zasady bezpieczeństwa, które funkcjonują w związku z epidemią koronawirusa określane są w drodze rozporządzeń Rady Ministrów. Podstawą wydania rozporządzenia jest ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepisy, które wprowadzamy są zgodne z Konstytucja RP. Pamiętajmy, że wprowadzone ograniczenia mają na celu ochronę zdrowia i życia obywateli. Decyzje o ich wdrożeniu są dla wspólnego dobra, dlatego też liczymy na odpowiedzialność i solidarność obywateli w ich stosowaniu - informuje CIR.

Michał Kokoszkiewicz

Nie czekaj do ostatniej chwili, pobierz za darmo program PIT 2020 lub rozlicz się online już teraz!