Orbanomika, czyli niespełniony sen o węgierskiej potędze gospodarczej

Rząd V. Orbana wprowadził w życie wiele działań, które w świetle badań i doświadczeń międzynarodowych są szkodliwe dla długofalowego tempa wzrostu gospodarki. Wśród nich można wymienić przede wszystkim nałożenie nowych podatków na wybrane sektory gospodarki, głównie zdominowane przez firmy z udziałem kapitału zagranicznego, zwiększenie własności państwowej w przedsiębiorstwach, demontaż kapitałowego systemu emerytalnego, ograniczenie konkurencji rynkowej oraz przewidywalności i egzekwowania prawa. Zmianom tym od początku przyświecało przekonanie kierownictwa Fideszu o tym, że silna władza państwowa nadzorująca wybrane działy gospodarki (np. banki, sektor energetyczny) i stwarzająca preferencje dla wybranych, krajowych przedsiębiorstw, najlepiej sympatyzujących z obozem władzy, sprzyja szybkiemu wzrostowi gospodarki. Źródłem tego przekonania była wyłącznie ideologia. Wyniki licznych badań i doświadczenia innych krajów wskazują, że kraje z dominującym sektorem prywatnym, w których panują przejrzyste i stabilne warunki dla rozwoju konkurencji rynkowej dotyczące wszystkich podmiotów niezależnie od kraju pochodzenia ich właścicieli oraz stabilne i przewidywalne reguły prawne rozwijają się przeciętnie szybciej niż te, w których te reguły są ograniczane. W okresie rządów V. Orbana Węgry zanotowały zatrważający spadek ocen jakości instytucji wpływających na konkurencyjność gospodarki, takich jak ochrona prawa własności, zakres konkurencji na rynku krajowym, niezależność wymiaru sprawiedliwości czy faworyzowanie przez władze wybranych podmiotów gospodarczych.

Obok wielu szkodliwych decyzji gospodarczych, rząd V. Orbana dbał o utrzymanie ograniczonego deficytu finansów publicznych, a w efekcie o stopniowy spadek długu publicznego w relacji do PKB. Osiągnięta redukcja deficytu nie byłaby jednak możliwa bez reform wprowadzonych przez poprzednika, czyli rząd G. Bajnaia. Mimo ostrej krytyki pod jego adresem, V. Orban po wygranych wyborach podtrzymał i kontynuował jego najważniejsze reformy (np. wydłużanie wieku emerytalnego dla obu płci do 65 lat, likwidacja 13-tych emerytur czy 13-tych pensji w sektorze publicznym). Co więcej, choć polityka gospodarcza Fideszu jest często określana jako niekonwencjonalna, głównie z powodu wprowadzenia nowych podatków sektorowych, to jednak w wielu aspektach nie odbiega ona od typowych rekomendacji dla polityki gospodarczej formułowanych przez instytucje międzynarodowe.

Przykładem może być chociażby obniżenie podatków bezpośrednich (PIT i CIT) rekompensowane wyższymi dochodami z podatków nakładanych na konsumpcję (VAT). Choć zasadnicze zmiany w strukturze dochodów podatkowych na Węgrzech zostały wprowadzone w życie przez rząd G. Bajnaia (wzrost stawki VAT z 20 proc. do 25 proc. oraz obniżenie pozapłacowych kosztów pracy z 43,9 proc. do 36,7 proc. dla rodzin z dziećmi otrzymujących przeciętne wynagrodzenie w gospodarce), to jednak Fidesz kontynuował ten kierunek reform. W 2011 r. stawka VAT została podniesiona z 25 proc. do 27 proc., a jednocześnie klin podatkowy dla rodzin z dziećmi obniżono z 36,7 proc. do 33,0 proc. Ten spadek pozapłacowych kosztów pracy był skutkiem wprowadzenia w 2011 r. kwoty wolnej od podatku uzależnionej od liczby dzieci. W jej efekcie dochody netto z tytułu posiadania pierwszego i drugiego dziecka wzrosły na Węgrzech o ok. 140 zł miesięcznie, z kolei z tytułu trzeciego dziecka i następnych o ok. 470 zł miesięcznie. Polityka prorodzinna na Węgrzech wzmacnia zatem bodźce do legalnej pracy, bo tylko oficjalnie uzyskane dochody pozwalają na skorzystanie z preferencyjnej kwoty wolnej od podatku. W przeciwieństwie do Węgier, świadczenia prorodzinne wypłacane w ramach programu 500+ osłabiają bodźce do pracy zawodowej.

Reformy podatkowe rządu Bajnaia, kontynuowane i uzupełnione potem przez V. Orbana, przyczyniły się do obniżenia deficytu i długu publicznego. W 2012 r. deficyt finansów publicznych spadł do 2,3 proc. PKB wobec 5,5 proc. PKB w 2011 r., co pozwoliło Komisji Europejskiej na zdjęcie z Węgier unijnej procedury nadmiernego deficytu. Według ostatnich prognoz KE (listopad 2016 r.) do 2017 r. deficyt finansów publicznych ma utrzymywać się tam na poziomie ok. 2,0 proc. PKB. Dla porównania, w Polsce deficyt finansów publicznych w latach 2017-2018 - pomimo prognozowanej dobrej koniunktury gospodarczej - ma wzrosnąć do ok. 3 proc. PKB.

W latach 2010-2015 dług publiczny Węgier obniżył się z 80,0 proc. do 75,8 proc. PKB, przy czym znaczący wpływ na ten spadek miało przejęcie w 2011 r. prywatnych oszczędności z kapitałowych funduszy emerytalnych. O ile jednak Fidesz wpisał do konstytucji regułę długu, która zobowiązuje parlament do uchwalania budżetów, których realizacja będzie obniżać dług publiczny do 50 proc. PKB, to PiS tuż po wygranych wyborach rozmontował regułę wydatkową, która miała ograniczać wydatki w okresie dobrej koniunktury.

Pomimo wskazanych powyżej korzystnych zmian w strukturze dochodów podatkowych i dbania o dyscyplinę fiskalną na Węgrzech, w 2016 roku, czyli po ponad 6 latach sprawowania władzy, nie ma podstaw, aby uznać, że polityka gospodarcza rządu V. Orbana jest sukcesem.

Po pierwsze, od 2008 r. (ostatni rok przed wybuchem globalnego kryzysu finansowego) do 2015 r. poziom PKB na Węgrzech wzrósł realnie jedynie o 3,2 proc. i był to najniższy przyrost produktu wśród krajów grupy Wyszehradzkiej. Dla porównania, w Polsce w tym samym okresie PKB zwiększył się realnie o 23,7 proc., na Słowacji o 12,2 proc., a w Czechach o 5,3 proc. Wprawdzie w latach 2013-2015 gospodarka węgierska rosła w tempie średnio 3,0 proc. rocznie, ale zasadniczy wpływ na to ożywienie miały inwestycje publiczne współfinansowane ze środków unijnych. W tym okresie inwestycje sektora publicznego rosły w tempie ok. 25 proc. rocznie, a ich wartość w 2015 r. była przeszło dwukrotnie wyższa niż w 2008 r. Wraz z zakończeniem projektów unijnych w 2016 r. tempo wzrostu inwestycji ogółem na Węgrzech silnie wyhamowało: w okresie I-III kw. 2016 r. nakłady brutto na środki trwałe spadły średnio o 12 proc.

Po drugie, wartość inwestycji sektora prywatnego w 2015 r. była aż o 24 proc. niższa niż w 2008 r. i także był to najgłębszy spadek wśród krajów grupy Wyszehradzkiej. W Polsce w tym okresie inwestycje sektora prywatnego wzrosły łącznie o 19,7 proc., z kolei na Słowacji spadły o 12,8 proc., a w Czechach o 8,6 proc.

Po trzecie, choć Węgry w okresie rządów V. Orbana odnotowały silną poprawę sytuacji na rynku pracy (wzrost stopy zatrudnienia z 60 proc. do 69 proc. wśród osób w wieku 20-64 lata), to była ona głównie skutkiem obniżenia pozapłacowych kosztów pracy wprowadzonych przez rząd G. Bajnaia, jak i silnego wzrostu zatrudnienia w ramach robót publicznych, które są bardzo mało efektywne w trwałym zwiększaniu szans na podjęcie pracy. Odliczając zatrudnienie subsydiowane w 2015 r. stopa zatrudnienia na Węgrzech dla osób w wieku 20-64 lata wynosiłaby 65,6 proc., czyli byłaby o ponad 3 pkt proc. niższa niż według oficjalnych statystyk.

Rozczarowująco niskie tempo wzrostu węgierskiej gospodarki po objęciu władzy przez V. Orbana, w szczególności głęboka zapaść w inwestycjach sektora prywatnego i jedynie krótkotrwałe ożywienie gospodarcze w latach 2013-2015 napędzane środkami unijnymi, powinny być mocnym sygnałem ostrzegawczym dla PiS, aby nie powtórzyć błędów popełnionych przez Fidesz. Niestety, jak dotychczas rząd PiS powiela szkodliwe decyzje Fideszu (np. zwiększa nadzór polityków nad przedsiębiorstwami, osłabia jakość instytucji kluczowych dla stabilności warunków prowadzenia działalności gospodarczej, a w efekcie dla wzrostu inwestycji), a jednocześnie nie naśladuje rozwiązań, które są korzystne dla wzrostu gospodarki (np. wydłużanie wieku emerytalnego).

1. Warunki początkowe gospodarki, czyli co V. Orban odziedziczył po poprzednikach?

Po wygranych wyborach parlamentarnych przez Fidesz w 2010 r. rząd V. Orbana przejął stery nad węgierską gospodarką, której mizerne perspektywy rozwoju były przede wszystkim następstwem nadmiernego zadłużenia sektora prywatnego i publicznego.

W latach 2003-2009 dług sektora prywatnego na Węgrzech wzrósł z 67,6 proc. do 117,0 proc. PKB, a zatem o blisko 50 pkt. proc. (Wykres 1a). Dla porównania, w tym samym okresie przyrost zadłużenia sektora prywatnego w pozostałych krajach regionu był ponad dwukrotnie mniejszy: na Słowacji relacja długu prywatnego do PKB wzrosła o 22 pkt proc. (z 47 proc. do 69,2 proc. PKB), w Polsce o 21 pkt proc. (z 46,3 proc. do 67,1 proc. PKB), a w Czechach o 20 pkt proc. (z 46,5 proc. do 66,0 proc. PKB).

W latach 2002-2009 przyrost długu publicznego na Węgrzech był także dużo silniejszy niż w pozostałych krajach regionu: z 55,0 proc. do 77,8 proc. PKB, czyli o 22,8 pkt proc. W Polsce w tym samym okresie relacja długu publicznego do PKB zwiększyła się z 41,8 proc. do 49,4 proc. PKB, czyli o blisko 8 pkt. proc., w Czechach z 25,9 proc. do 34,1 proc., czyli o 8,2 pkt proc., z kolei na Słowacji dług publiczny spadł z 42,9 proc. do 36,3 proc. PKB, czyli o 6,6 pkt proc. (Wykres 1b).

Silny przyrost długu publicznego na Węgrzech do 2010 r. był następstwem głębokich deficytów sektora finansów publicznych notowanych od początku stulecia. Warto podkreślić, że V. Orban ponosi odpowiedzialność za przyrost tego długu, gdyż to on w 2001 r. zapoczątkował stymulowanie węgierskiej gospodarki ekspansywną politykę fiskalną. Kierowany wówczas przez niego rząd forsował silny wzrost wydatków publicznych, jak i płacy minimalnej (aż o 60 proc.!) licząc, że zapewni mu to zwycięstwo w wyborach parlamentarnych w 2002 r. Choć Fidesz przegrał te wybory, to jednak będąc w opozycji popierał dalsze zwiększanie wydatków publicznych proponowane przez rząd socjalistów. Przykładowo, w 2002 r. wynagrodzenia osób pracujących w sektorze publicznym podniesiono o ponad 50 proc., a dodatkowo zaczęto wypłacać im także 13-te pensje, a emerytom 13-te emerytury. W efekcie deficyt finansów publicznych z poziomu 3,0 proc. PKB w 2000 r. wzrósł niemalże skokowo aż do 8,9 proc. PKB w 2002 r. i do 2006 r. utrzymywał się na poziomie przekraczającym 7,5 proc. PKB.

Po kolejnych wyborach parlamentarnych w 2006 r., w których ponownie zwyciężyła partia socjalistyczna, nowy rząd zaczął równoważenie finansów publicznych. W tym celu m.in. zwiększono podatek od zysku przedsiębiorstw CIT z 16 proc. do 20 proc., podniesiono preferencyjną stawkę VAT z 15 proc. do 20 proc., drastycznie ograniczono państwowe dopłaty do cen energii elektrycznej i gazu. W następstwie podjętych działań rządowi F. Gyurcsány udało się obniżyć deficyt finansów publicznych z 9,3 proc. PKB w 2006 r. do 3,6 proc. w 2008 r. Jego rząd zaczął przygotowywać także dodatkowe reformy, m.in. opieki zdrowotnej, przewidujące opłaty za wizytę u lekarza czy edukacji, której częścią miało być wprowadzenie czesnego w szkołach wyższych. Będący w opozycji Fidesz stale krytykował potrzebę konsolidacji finansów publicznych, jak również podważał sens wprowadzania dodatkowych reform proponowanych przez rząd socjalistów.

Poprawie stanu finansów publicznych na Węgrzech w latach 2007-2008 towarzyszyło jednak znikome tempo wzrostu gospodarczego. Po tym jak w latach 2002-2006 gospodarka węgierska rosła średnio o 4,3 proc. rocznie, to w latach 2007-2008 dynamika PKB wyhamowała poniżej 1 proc. Przyczynami silnego obniżenia tempa wzrostu aktywności gospodarczej było m.in. znaczące zmniejszenie inwestycji publicznych (o 14,2 proc. w 2007 r. i o 22,5 proc. w 2008 r. wobec ich wzrostu o 25,8 proc. w 2006 r.), ale też wyhamowanie wzrostu konsumpcji prywatnej (z 2,9 proc. w 2006 r. do średnio 1,3 proc. w latach 2007-2008). Pozytywnym zjawiskiem było jednak to, że silnemu ograniczeniu inwestycji sektora publicznego towarzyszyło ożywienie inwestycji w sektorze prywatnym (o ok. 9 proc. w 2007 r. i o 6 proc. w 2008 r.). To sugeruje, że rozpoczęta naprawa finansów publicznych obniżała niepewność i wzmocniła bodźce przedsiębiorstw do zwiększenia mocy produkcyjnych. Globalny kryzys finansowy, który rozpoczął się jesienią 2008 r., zahamował ożywienie węgierskiej gospodarki. W listopadzie 2008 r. Węgry uniknęły bankructwa dzięki pożyczce w wysokości 20 mld EUR, której udzieliły MFW, UE i Bank Światowy. W ramach programu stabilizacji makroekonomicznej węgierski rząd kierowany od wiosny 2009 r. przez nowego premiera G. Bajnaia podjął szereg istotnych reform zmniejszających nierównowagę finansów publicznych.

Do najważniejszych działań, które miały na celu szybkie obniżenie bieżących wydatków publicznych, należały:

* likwidacja wypłaty 13-tych emerytur (od połowy 2009 r.);

* zamrożenie płac oraz likwidacja 13-tych pensji w sferze budżetowej;

* ograniczenie waloryzacji świadczeń emerytalnych jedynie o wskaźnik inflacji

(od 2010 r.);

* podwyższenie podstawowej stawki VAT z 20 proc. do 25 proc.;

* likwidacja dopłat z budżetu do kosztów odsetek od kredytów hipotecznych;

* likwidacja dopłat do rachunków za gaz dla rodzin o niskich dochodach;

* ograniczenie zasiłków chorobowych z 70 proc. do 60 proc. wynagrodzenia. Dodatkowo rząd G. Bajnaia rozpoczął ważne reformy strukturalne, których celem było wzmocnienie bodźców do pracy, a w konsekwencji podniesienie bardzo niskiej stopy zatrudnienia (60,1 proc. wobec średnio 69,0 proc. w krajach UE w 2009 r. - dot. osób w wieku 20-64 lat). Najważniejsze znaczenie miało obniżenie pozapłacowych kosztów pracy oraz rozpoczęcie podwyższania wieku emerytalnego do 65 lat dla obu płci.

Przeforsowana przez G. Bajnaia obniżka pozapłacowych kosztów pracy weszła w życie od początku 2010 r., czyli tuż przed wyborami parlamentarnymi, które wygrał Fidesz. Dla osób bez dzieci, które uzyskują przeciętne wynagrodzenie w gospodarce, klin podatkowy spadł z 54,1 proc. w 2008 r. do 46,6 proc. w 2010 r. (o 7,5 pkt proc.). Choć w 2011 r. ich pozapłacowe koszty pracy wzrosły do 49,5 proc.1, to jednak skala ich redukcji na Węgrzech, ogółem w latach 2008-2011, była największa wśród krajów OECD2. Mimo to, w 2015 r. klin podatkowy na Węgrzech dla osób bezdzietnych zarabiających średnie wynagrodzenie w gospodarce, był czwartym najwyższym wśród 34 krajów OECD i przewyższał średnią dla tych krajów o ponad 13 pkt. proc.

Znaczący spadek klina podatkowego na Węgrzech odnotowano także w rodzinach z dziećmi. W latach 2008-2010 w rodzinach z jedną osobą pracującą i dwojgiem dzieci został on obniżony z 43,9 proc. do 36,7 proc. (tj. o 7,2 pkt. proc.) i także był to największy spadek wśród wszystkich krajów OECD. Po wprowadzeniu przez Orbana w 2011 r. kwoty wolnej od podatku uzależnionej od liczby posiadanych dzieci (patrz: pkt 2.1), klin podatkowy w takich rodzinach spadł o kolejne 3,7 pkt proc. do 33 proc. Pomimo tej ogromnej poprawy (łączny spadek o 10,7 pkt proc.!), w 2015 r. klin podatkowy dla rodzin z dziećmi na Węgrzech był wciąż o ponad 8 pkt proc. wyższy niż średnio w krajach OECD.

Rząd G. Bajnaia zapoczątkował stopniowe podwyższanie wieku emerytalnego. Zgodnie z ustawą przyjętą w 2009 r. wiek emerytalny dla kobiet i mężczyzn jest podwyższany z poziomu 62 lat w 2012 r

do 65 lat w 2022 r. Dodatkowo, wraz z podwyższaniem wieku emerytalnego, zaczęto stopniowo podnosić minimalny wiek uprawniający do przechodzenia na wcześniejsze emerytury, a także zmniejszono ich wysokość.

Trzeba odnotować, że w 2009 r. będąc w opozycji Fidesz konsekwentnie głosował przeciwko wszystkim reformom rządu G. Bajnaia, które były niepopularne społecznie, choć korzystne dla wzrostu gospodarki, a przez to także dla tempa wzrostu dochodów. Kiedy jednak wiosną 2010 r. V. Orban stanął na czele rządu, podtrzymał zasadnicze reformy wprowadzone przez krytykowanego poprzednika, czyli podwyższanie wieku emerytalnego do 65 lat, likwidację 13-tych wynagrodzeń w sektorze publicznym i 13-tych emerytur. Te reformy miały istotny wpływ na poprawę stanu finansów publicznych na Węgrzech, która nastąpiła już w okresie rządów V. Orbana. Pomimo recesji w 2009 r. (spadek PKB o 6,6 proc.) i znikomego wzrostu w 2010 r. (0,7 proc.) deficyt finansów publicznych na Węgrzech (odpowiednio 4,6 proc. i 4,5 proc. PKB) był jednym z najniższych w UE. W 2010 r. deficyt finansów publicznych skorygowany o efekty cykliczne wyniósł 2,7 proc. PKB i był o 2 pkt proc. niższy niż w 2008 r. (4,7 proc. PKB).

Po wyborach, które odbyły się wiosną 2010 r. partia Fidesz kierowana przez V. Orbana zdobyła większość miejsc w parlamencie, co pozwoliło jej na utworzenie samodzielnego rządu. Łącznie z

koalicyjną chrześcijańsko-demokratyczną partią ludową (KNDP), Fidesz dysponował również wystarczającą liczbą głosów, aby zmieniać konstytucję. Okres rządów Fideszu to czas, w którym parlament Węgier w trybie ekspresowym, najczęściej bez żadnych konsultacji społecznych, wprowadzał w życie wiele istotnych zmian prawnych. W latach 2010-2014 w przypadku blisko 90 ustaw cały proces legislacyjny od wniesienia projektu do jego uchwalenia trwał nie dłużej niż tydzień.3 W przypadku 13 ustaw proces ich uchwalenia zakończył się najpóźniej następnego dnia od wniesienia projektu.

Fidesz upowszechnił w systemie prawnym Węgier specjalny rodzaj regulacji prawnych określanych jako ustawy kardynalne, których uchwalenie i - co najważniejsze - późniejsze zmiany w parlamencie wymagają uzyskania poparcia co najmniej 2/3 posłów. W 2011 r. Orban wprost przyznał, że ustawy kardynalne mają uniemożliwić, a przynajmniej znacząco utrudnić przyszłym rządom odwrócenie zmian, które zamierza wprowadzić w życie. Takich ustaw kardynalnych Fidesz uchwalił ponad 30. Choć początkowo miały one dotyczyć wyłącznie spraw gospodarczych, to w rzeczywistości jedynie 6 ustaw kardynalnych reguluje kwestie ekonomiczne, z kolei aż 15 z nich dotyczy spraw polityczno-prawnych (Kornai, 2015). Ustawami kardynalnymi wprowadzono zmiany m.in. w systemie podatkowym, emerytalnym, w polityce rodzinnej, ale także w systemie wyborczym. Przed wyborami parlamentarnymi w 2014 r. Fidesz zmniejszył liczbę posłów z 386 do 199, co było okazją nie tylko do ponownego zdefiniowania okręgów wyborczych, ale także do ograniczenia proporcjonalności systemu wyborczego. W efekcie pomimo uzyskania w wyborach w 2014 r. o 8 pkt proc. mniejszej liczby głosów niż w 2010 r. (44,9 proc. wobec 53,1 proc.), udział posłów Fideszu w parlamencie zmniejszył się jedynie o 1,3 pkt proc. i wyniósł 66,8 proc. wobec 68,1 proc. w 2010 r. (patrz: Kornai, 2015 lub OSCE, 2014). Zmiany prawne wprowadzone przez V. Orbana służą zatem utrzymaniu wysokiego udziału posłów Fideszu w węgierskim parlamencie nawet w sytuacji, gdy parta ta straci poparcie w społeczeństwie.

Poniżej przedstawiono najważniejsze zmiany w zakresie polityki gospodarczej Fideszu od 2010 r. z punktu widzenia ich wpływu na saldo finansów publicznych i tempo wzrostu węgierskiej gospodarki.

Jednym z kluczowych elementów planu gospodarczego rządu Fideszu była zapowiedziana w kampanii wyborczej obniżka podatków dochodowych. W ten sposób V. Orban chciał zwiększyć wydatki konsumpcyjne gospodarstw domowych i wydatki inwestycyjne przedsiębiorstw, a w konsekwencji przywrócić wzrost węgierskiej gospodarki.

W 2010 r. w miejsce jednej 16 proc. stawki CIT wprowadzono dwie stawki: 10 proc. dla przedsiębiorstw, których roczny dochód nie przekracza 500 mln HUF (ok. 7 mln PLN) oraz 19 proc. dla dochodów powyżej tego progu. W praktyce oznaczało to, że niższa stawka dotyczyła dochodów uzyskiwanych przez małe i średnie, głównie krajowe przedsiębiorstwa, z kolei wyższą stawkę płaciły duże przedsiębiorstwa, często należące do inwestorów zagranicznych. Od 2017 r. podatek CIT na Węgrzech ma mieć jedną stawkę w wysokości 9 proc.

W 2011 r. w miejsce dwóch stawek PIT (17 proc. i 35 proc.) wprowadzono tylko jedną na poziomie 16 proc., która w 2016 r. została dodatkowo obniżona do 15 proc.

Równolegle z obniżeniem stawek PIT rząd wprowadził kwotę wolną od podatku, której wysokość zależy od liczby posiadanych dzieci. Na pierwsze i drugie dziecko ulga ta wynosi 62.500 HUF (ok. 890 zł) miesięcznie, z kolei na trzecie i kolejne dziecko jest ona ponad 3-krotnie wyższa i wynosi 206.250 HUF (ok. 2930 zł) miesięcznie. Kwoty te odlicza się od podstawy opodatkowania, przez co dochód netto z tytułu pierwszego i drugiego dziecka rośnie o 10.000 HUF/miesiąc (ok. 140 zł), a z tytułu trzeciego dziecka i kolejnych o 33.000 HUF/miesiąc (ok. 470 zł). Z tej ulgi można korzystać już od czwartego miesiąca ciąży. Wprowadzenie kwoty wolnej od podatku uzależnionej o liczby dzieci miało wzmocnić bodźce do legalnej pracy, do podjęcia decyzji o posiadaniu pierwszego lub kolejnego dziecka, a przy okazji wspierać konsumpcję gospodarstw domowych. Z ulgi mogą korzystać wyłącznie osoby uzyskujące opodatkowany dochód, co zmniejsza skłonność do podejmowania pracy w szarej strefie. Od 2014 r. rodziny, których łączny podatek dochodowy nie wystarcza do pełnego skorzystania z kwoty wolnej mogą odliczać ją również od opłacanych przez siebie składek na ubezpieczenie społeczne. W latach 2016-2019 rząd Węgier planuje stopniowo podwoić kwotę wolną od podatku na trzecie i kolejne dziecko.

Obok redukcji stawek PIT, rząd V. Orbana od 2013 r. o połowę obniżył składki na ubezpieczenie społeczne płacone przez pracodawców, którzy zatrudniają osoby poniżej 25. i powyżej 55. roku życia. Miało to zwiększać popyt na pracę osób z największymi problemami w znalezieniu zatrudnienia. Dodatkowo, obniżono obciążenia pracodawców zatrudniających osoby długotrwale bezrobotne, rodziców powracających na rynek pracy po urlopach wychowawczych oraz osoby dopiero rozpoczynające pracę zawodową. Zatrudniając takie osoby pracodawcy w ogóle nie płacą składek ubezpieczeniowych przez dwa lata, a w trzecim roku jedynie połowę ich wysokości.

Ubytek dochodów z PIT i CIT rząd V. Orbana planował równoważyć większymi dochodami z podatków pośrednich. W efekcie w 2011 r. stawkę podatku VAT zwiększono z 25 proc. do 27 proc. Była to kolejna podwyżka stawki tego podatku, po tym jak rząd G. Bajnaia podniósł ją wcześniej z 20 proc. do 25 proc. Oba rządy dokonały łącznie znaczącej zmiany w strukturze dochodów podatkowych, zmniejszając w nich udział podatków bezpośrednich i jednocześnie zwiększając udział podatków pośrednich. W świetle doświadczeń innych krajów tego typu zmiana powinna przyczyniać się do wzrostu cenowej konkurencyjności przedsiębiorstw, zwłaszcza eksportowych, gdyż sprzedaż dóbr zagranicę jest zwolniona z podatku VAT.

O ile przedstawione powyżej zmiany w strukturze dochodów podatkowych - poprzez wzmocnienie bodźców do pracy i konkurencyjności cenowej przedsiębiorstw - mają pozytywny wpływ na długofalowe tempo wzrostu gospodarki, to jednocześnie Fidesz wprowadził w życie nowe podatki nałożone na wybrane sektory gospodarki: branżę finansową, telekomunikacyjną, energetyczną i handel detaliczny. Początkowo miały mieć one charakter przejściowy (nazywano je zresztą podatkami kryzysowymi), ale ostatecznie stały się trwałym elementem węgierskiej polityki fiskalnej. Dochody z nowych podatków miały znaczący wpływ na poprawę salda finansów publicznych: w latach 2010-2011 zapewniły one ok. 1,4-1,5 proc. PKB dodatkowych dochodów, z kolei w latach 2013-2014 ponad 2,0 proc. PKB (Tabela 1). Szczegółowy opis poszczególnych podatków sektorowych przedstawiono w aneksie.

Podatki sektorowe ograniczają przewidywalność systemu podatkowego, gdyż stanowią dla polityków mechanizm "ręcznego sterowania" gospodarką poprzez wpływanie na decyzje przedsiębiorstw z wybranych branż. Przykładowo, silnie progresywny podatek od handlu detalicznego zależny od wielkości obrotów (ostatecznie nie wszedł w życie) miał dyskryminować duże sieci handlowe, najczęściej należące do inwestorów zagranicznych, a jednocześnie faworyzować małe sklepy, zazwyczaj prowadzone przez krajowych przedsiębiorców. Z kolei podatek od aktywów banków był sposobem na przejęcie przez państwo części zysków powstających w tym sektorze. Podatek ten hamuje jednak skłonność banków do zwiększania akcji kredytowej, a w efekcie ogranicza tempo wzrostu inwestycji i długofalowe tempo rozwoju gospodarki. W efekcie długookresowe koszty w postaci wolniejszej dynamiki wzrostu PKB przeważają nad krótkookresowymi korzyściami z tytułu obniżenia deficytu. Strategia równoważenia finansów publicznych realizowana przez V. Orbana wynikała z politycznej kalkulacji. Po pierwsze, unijna procedura nadmiernego deficytu koncentruje się na poziomie nierównowago fiskalnej, a nie na fundamentach wzrostu gospodarki. Po drugie, główne agencje ratingowe także przywiązują dużą wagę głównie do krótkookresowych wskaźników fiskalnych.

W ramach działań ograniczających deficyt finansów publicznych rząd V. Orbana obniżył część transferów socjalnych, co miało wzmacniać bodźce do pracy. Do najważniejszych należało obniżenie zasiłków chorobowych oraz zasiłków socjalnych do poziomu niższego od płacy minimalnej.

Ważną zmianą było także skrócenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z 9 do 3 miesięcy, przy jednoczesnym zaoferowaniu dalszej pomocy finansowej jedynie pod warunkiem uczestniczenia przez bezrobotnych w robotach publicznych. Wynagrodzenie osób zatrudnionych w tych programach było niższe od płacy minimalnej i jednocześnie wyższe od zasiłków socjalnych (szerzej o robotach publicznych - patrz pkt 2.5).

W 2012 r. V. Orban zlikwidował system wcześniejszych emerytur. Możliwość wcześniejszego nabywania prawa do emerytury pozostawiono jedynie kobietom, które mają co najmniej 40 letni staż ubezpieczeniowy. Podobną reformę w Polsce wprowadził w życie rząd D. Tuska w 2009 r.

Rząd V. Orbana zaostrzył także kryteria przyznawania rent chorobowych, w wyniku czego liczba nowo przyznanych świadczeń rentowych spadła o niemal połowę w porównaniu do poziomu sprzed 2010 r.

Dodatkowo, część rencistów utraciła prawo do świadczeń, gdyż po weryfikacji ich stanu zdrowia uznano, że są zdolni do pracy.

Choć w 2010 r. rząd V. Orbana ograniczył kompetencje Rady Fiskalnej, która utworzono w 2009 r. w celu utrwalenia efektów reform wprowadzonych przez rząd G. Bajnaia, to w tym samym roku wprowadził do węgierskiej konstytucji limitu długu publicznego na poziomie 50 proc. PKB (obowiązuje od 2012 r.). Zgodnie z tą regułą parlament nie może przyjmować ustaw budżetowych, które powodowałyby wzrost relacji długu publicznego do PKB, o ile ta relacja przewyższa 50 proc. W 2010 r. kiedy przyjmowano tą nowelizację dług publiczny na Węgrzech wynosił 80,5 proc. PKB.

Obok przedstawionych powyżej korzystnych reform ograniczających wydatki publiczne, które osłabiały bodźce do pracy, rząd V. Orbana zlikwidował kapitałową część systemu emerytalnego, co jest szkodliwe dla gromadzenia krajowych oszczędności, a w efekcie także dla długofalowego tempa wzrostu gospodarki. W 2010 r. osoby należące do prywatnych kapitałowych funduszy emerytalnych otrzymały propozycję nie do odrzucenia: mogły przenieść środki zgromadzone w filarze kapitałowym do repartycyjnego systemu państwowego lub utracić prawo do publicznej emerytury gwarantowanej przez państwo. W efekcie niemal wszyscy pracownicy (97 proc.) przenieśli swoje oszczędności do systemu państwowego. To przyczyniło się nie tylko do spadku długu publicznego, ale pozwoliło także zmniejszyć bieżące wydatki publiczne na refundację składek przekazywanych do funduszy emerytalnych o ok. 1 proc. PKB. Brak tej refundacji nie oznaczał prawdziwych oszczędności, a jedynie szybsze niż dotychczas gromadzenie przyszłych zobowiązań emerytalnych państwa, czyli ukrytego długu publicznego.

Choć wartość znacjonalizowanych aktywów funduszy emerytalnych stanowiła równowartość ok. 11 proc. PKB, to na bezpośrednią spłatę długu publicznego rząd V. Orbana przeznaczył jedynie niecałą połowę z tej kwoty (ok. 5 proc. PKB). Resztę środków wykorzystał na sfinansowanie bieżących wydatków publicznych (np. 2 proc. PKB przeznaczono na pokrycie bieżącego deficytu w systemie emerytalnym) lub na wykup udziałów w kilku prywatnych przedsiębiorstwach w sektorze energetycznym i bankowym (patrz pkt 2.4). W 2012 r. z powodu osłabienia forinta i wzrostu wartości zadłużenia denominowanego w walutach obcych relacja długu publicznego do PKB obniżyła się w porównaniu do 2011 r. jedynie o 2,5 pkt. proc. [..]

Wiktor Wojciechowski, główny ekonomista Plus Banku, ekspert FOR

Załączniki