ESMA - nowy urząd nadzoru rynku kapitałowego w Europie

Oprócz ESMA, pozostałe dwa nowo powołane urzędy to Europejski Urząd Nadzoru Bankowego z siedzibą w Londynie (European Banking Authority - EBA, powołany w miejsce CEBS) oraz Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych z siedzibą we Frankfurcie (European Insurance and Occupational Pensions Authority - EIOPA, powołany w miejsce CEIOPS).

ESMA, EBA i EIOPA są częścią Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (European System of Financial Supervisors - ESFS), w skład którego wchodzą również krajowe organy nadzoru oraz Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board - ESRB), której przewodniczy prezes Europejskiego Banku Centralnego i która sprawować ma nadzór nad europejskim systemem finansowym w skali makro. Plany gruntownej reformy systemu nadzoru w Europie po raz pierwszy przedstawione zostały przez Komisję Europejską w maju 2009 roku, zaś ich genezy szukać należy w opracowanym na zlecenie Komisji raporcie tzw. Grupy de Larosiere'a.

Zasadniczą różnicą pomiędzy funkcjonującymi do końca 2010 roku komitetami a nowym systemem nadzoru jest znacznie szerszy zakres uprawnień i kompetencji nadanych nowym urzędom oraz kompleksowe podejście do kwestii nadzoru finansowego w Europie. Istniejące od 2001 roku komitety CESR, CEBS i CEIOPS pełniły głównie funkcje doradcze i odpowiedzialne były za ujednolicanie praktyki nadzorczej krajowych organów nadzoru oraz wydawanie niewiążących wytycznych i rekomendacji określanych jak tzw. środki trzeciego poziomu, rozumiane jako "miękkie" prawo uzupełniające przepisy dyrektyw i środków wykonawczych do dyrektyw. Komitety wspomagały również Komisję, na jej wyraźne życzenie, w samym procesie legislacyjnym.

Nowe organy nadzoru, posiadające w odróżnieniu od funkcjonujących wcześniej komitetów osobowość prawną, oprócz tego, że przejęły obowiązki komitetów, to zyskały szereg dodatkowych uprawnień, z których najsilniej wzmacnia je możliwość opracowywania projektów tzw. wiążących standardów technicznych (Binding Technical Standards - BTS), podlegających zatwierdzeniu przez KE i mających moc bezpośredniego obowiązywania we wszystkich państwach członkowskich. BTS zastąpić mają część wydawanych dotychczas przez CESR rekomendacji i wytycznych, jak również uzupełniać mają w unijnej legislacji kwestie zbyt szczegółowe by znaleźć się mogły w dyrektywach i przepisach wykonawczych do tychże dyrektyw.

W kompetencji ESMA znalazło się więc opracowywanie projektów BTS do wielu kluczowych dyrektyw regulujących rynek kapitałowy, takich jak dyrektywa dot. nadużyć na rynku (Market Abuse Directive), dyrektywa prospektowa (Prospectus Directive), dyrektywa dot. przedsięwzięć zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (Undertakings for Collective Investments in Transferable Securities - UCITS w jej nowym brzmieniu, określana jako UCITS IV) czy najważniejsza z punktu widzenia inwestorów w Europie dyrektywa w sprawie rynków instrumentów finansowych (Markets in Financial Instruments Directive - MiFID). ESMA uprawniona została również do wydawania wiążących decyzji adresowanych do instytucji finansowych we wszystkich państwach członkowskich, w przypadku niezastosowania się przez nadzór krajowy do rekomendacji ESMA oraz decyzji KE w tej sprawie. Ma także możliwość podejmowania decyzji zobowiązujących poszczególne nadzory krajowe do podjęcia niezbędnych zdaniem ESMA działań w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych. Podobnie jak w przypadku niezastosowania się przez dany nadzór krajowy do rekomendacji ESMA, organ ten ma możliwość wydania decyzji skierowanej do konkretnej instytucji finansowej. Chociaż wspomniane wyżej decyzji będą mogły zostać zablokowane przez Radę UE, jeżeli w istotny sposób wpływać będą na budżet danego państwa członkowskiego, to sam fakt wyposażenia ESMA w tego rodzaju środki jest swoistą rewolucją w zakresie nadzoru finansowego na poziomie europejskim.

Równie istotnym nowym uprawnieniem wszystkich trzech ESA jest tzw. procedura wiążącej mediacji, mająca mieć zastosowanie w przypadku sporów pomiędzy poszczególnymi nadzorami lub w ramach tzw. kolegiów nadzorczych. Także tutaj przewidziano w skrajnych przypadkach możliwość wydawania decyzji wiążących bezpośrednio dane instytucje finansowe.

Opisane wyżej uprawnienia ESMA wynikają z samego Rozporządzenia ustanawiającego ten organ nadzoru, ale również z aktów "horyzontalnie" uzupełniających istniejące przepisy o nowe uprawnienia (tzw. dyrektywy Omnibus). Obecnie trwają prace nad drugą już dyrektywą tego typu (tzw. Omnibus II), której kompromisowy tekst opublikowany został 1 kwietnia br. przez prezydencję Węgier. Omnibus II rozszerza uprawnienia ESMA (ale również i EIOPA) poprzez zmiany w dyrektywach dot. wypłacalności (Solvency II) oraz prospektowej.

Funkcjonowanie ESMA będzie mieć w najbliższej przyszłości szczególne znaczenie zwłaszcza ze względu na szereg nowych inicjatyw unijnych w zakresie rynku finansowego w Europie, zwłaszcza dotyczących sektorów rynku dotychczas pozostających poza sferą zainteresowania ustawodawcy europejskiego. Rola nowego urzędu przewidziana jest przykładowo w przepisach projektu dyrektywy dot. zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Alternative Investment Fund Managers Directive - AIFMD), przepisach projektu rozporządzenia mającego uregulować obrót pozagiełdowymi instrumentami finansowymi (OTC Derivatives Regulation) czy wspomnianej dyrektywie UCITS IV będącej obecnie w fazie implementacji w państwach członkowskich. Od połowy roku ESMA będzie również odpowiedzialna za nadzór nad agencjami ratingowymi funkcjonującymi w Europie.

Przedstawiciele krajowych organów nadzoru uczestniczą w pracach ESA poprzez udział w posiedzeniach funkcjonującej w każdej z ESA Rady Organów Nadzoru (Board of Supervisors), oraz w posiedzeniach Zarządu (Management Board). O ile każde państwo członkowskie ma zagwarantowany udział w pracach Rady Organów Nadzoru, o tyle członkiem Zarządu zostać można poprzez wybór dokonany przez Radę. Stąd też za sukces polskiego nadzoru uznać można wybór przedstawiciela UKNF na członka Zarządu EIOPA.

Chociaż nie wszystkie uprawnienia ESA są obecnie dokładnie określone i zależeć one będą także od relacji pomiędzy samymi ESA a Komisją Europejską i krajowymi organami nadzoru, to już teraz stwierdzić można, iż z początkiem 2011 roku rozpoczęła się nowa era w historii budowy scentralizowanego nadzoru finansowego w Europie. Na przykładzie zakresu planowanych zmian w europejskich regulacjach rynku kapitałowego oraz trwających pracach nad zmianami do już obowiązujących aktów przypuszczać można, iż zarówno ESMA jak i pozostałe dwa urzędy po osiągnięciu pełnej zdolności operacyjnej staną się centralnym punktem zainteresowania uczestników rynku finansowego w Europie. Można mieć również nadzieję, że staną się one także wspólnym przedstawicielem europejskich organów nadzoru w dialogu z organami nadzoru najważniejszych rynków finansowych na świecie, a zwłaszcza z nadzorcą amerykańskim. Sprawny dialog USA - Europa pozwoli bowiem przynajmniej częściowo ograniczyć realne zagrożenie arbitrażem regulacyjnym wynikających z różnego poziomu wymogów nakładanych na podmioty działające na obu rynkach.

Jarosław Nowacki

prawnik

JP Weber Advisory

^{1. CESR -Komitet Europejskich Regulatorów Rynków Papierów Wartościowych (Committee of European Securities Regulators); CEBS - Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego (Committee of European Banking Supervisors) ; CEIOPS - Komitet Europejskich Nadzorów Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors)}