Polska zmierza do katastrofy?

Zgodnie z Ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) jest dokumentem sporządzanym na cztery lata budżetowe i uchwalanym przez Radę Ministrów. Stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok.

WPFP jest aktualizowany corocznie przez RM w drodze uchwały, w terminie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej, z uwzględnieniem prognozy na kolejne trzy lata.

Czy Polsce grozi bankructwo? Dyskutuj na forum!

Aktualizacja polega na doprowadzeniu danych zawartych w WPFP do zgodności z ustawą budżetową na dany rok, a także na skorygowaniu Planu w dalszych latach jego realizacji, w celu zapewnienia zgodności z kierunkami polityki społeczno-gospodarczej i średniookresową strategią rozwoju kraju.

Na mocy oddzielnej ustawy (Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych) WPFP został uchwalony po raz pierwszy na przełomie lipca i sierpnia 2010 r.

Ustawa o finansach publicznych definiuje WPFP jako plany dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa, sporządzane w podziale na funkcje państwa wraz z celami i miernikami stopnia wykonania danej funkcji.

W podziale na poszczególne lata budżetowe WPFP określa ponadto: podstawowe wielkości makroekonomiczne, kierunki polityki fiskalnej, prognozy dochodów i wydatków budżetu państwa, kwotę deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz źródła ich finansowania, prognozy dochodów i wydatków budżetu środków europejskich oraz wynik tego budżetu, skonsolidowaną prognozę bilansu sektora finansów publicznych oraz kwotę państwowego długu publicznego.

W projekcie ustawy budżetowej na dany rok budżetowy poziom deficytu nie może przekraczać poziomu ustalonego na ten rok w WPFP, za wyjątkiem szczególnie uzasadnionych przypadków, co wymaga przedstawienia Sejmowi przez Radę Ministrów szczegółowego wyjaśnienia.

Takie rozwiązanie wprowadza niezbędny element elastyczności do wieloletniego planowania finansów publicznych, ale oczywiście za cenę znacznego zmniejszenia roli WPFP jako instrumentu dyscyplinującego w odniesieniu do Rady Ministrów. Rolę dyscyplinującą podtrzymuje to, że ustawa nakłada na ministrów obowiązek przedkładania corocznie (do 15 kwietnia) ministrowi finansów informacji o realizacji WPFP, w tym o stopniu realizacji celów.

Z kolei minister finansów jest zobowiązany przedłożyć Radzie Ministrów informację o przebiegu wykonania WPFP, która to informacja, łącznie ze sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej, ma być ogłaszana w Monitorze Polskim - oraz w Biuletynie Informacji Publicznej.

Rząd zakłada, że w latach 2010-2013 dług publiczny w relacji do PKB będzie oscylował tuż poniżej drugiego progu ostrożnościowego, tj. 55 proc. Prognoza ta opiera się, m.in. na dość optymistycznych założeniach dotyczących dochodów i wydatków państwa, oraz na kontynuacji osiągania wysokich przychodów z prywatyzacji i trendu aprecjacyjnego kursu złotego wobec euro i dolara.

W latach 2011-2013 średnioroczne tempo wzrostu PKB ma osiągnąć odpowiednio 3,5 proc., 4,8 proc. oraz 4,1 proc., zaś średnioroczna inflacja CPI ma wynieść 2,3 proc. w 2011 r. i po 2,5 proc. w latach 2012-2013. Te założenia nie wydają się nam optymistyczne.

Przewidywana umiarkowana w polskich warunkach dynamika wzrostu gospodarczego w latach 2012-2013 wynika po części z założenia wysokiego przyrostu inwestycji publicznych oraz przyspieszenia tempa spożycia prywatnego do ponad 4 proc. w skali roku. To ostatnie założenie jest dość optymistyczne, bo przewiduje, że realny wzrost płac w gospodarce wyniesie w tych dwóch latach ok. 4 proc. rocznie, a przyrost zatrudnienia ukształtuje się na poziomie odpowiednio ok. 3 proc. i 2 proc., co skutkowałoby spadkiem stopy bezrobocia rejestrowanego do 7,3 proc. na koniec 2013 r.

Założenia odnoszące się do wzrostu płac realnych i silnego spadku bezrobocia są jednak wątpliwe, w związku z perspektywą jedynie umiarkowanej poprawy koniunktury gospodarczej (a także wobec pominięcia w Planie propozycji reform rynku pracy). Ponadto założony silny wzrost funduszu płac prawdopodobnie zawyża dochody ZUS-u oraz wpływy z podatku PIT.

W zakresie prywatyzacji majątku Skarbu Państwa zakłada się, że przychody z tego tytułu w latach 2010-2013 wyniosą łącznie ok. 55 mld zł, z czego 25 mld zł w 2010 r. W latach 2011-2013 główna część wpływów ma pochodzić ze sprzedaży akcji PZU S.A. i PKO BP. S.A. Łącznie z poprawą efektywności zarządzania środkami w ramach sektora finansów publicznych ma to przyczynić się do znacznego obniżenia potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa z około 84 mld zł w 2010 r. do około 39 mld zł w roku 2013.

Decyzja rządu dotycząca silnego przyśpieszenia prywatyzacji w sektorze finansowym jest nowym i znaczącym elementem ogólnej strategii gospodarczej. Ta decyzja musiała zostać podjęta pod presją realnego zagrożenia perspektywą przekroczenia przez dług publiczny krytycznego progu 55 proc. PKB.

W planie zapisano również, że w 2013 r. deficyt budżetu państwa, który nie obejmuje ani wyniku jednostek samorządu terytorialnego, ani też wyniku głównych funduszy (FUS, fundusz drogowy), ma spaść do 30 mld zł z 52,2 mld zł w tym roku. Wynik budżetu środków europejskich oszacowano na koniec tego okresu na poziomie 19,1 mld zł. Z kolei deficyt całego sektora finansów publicznych ma osiągnąć w 2013 r. kwotę 23,4 mld zł. Wyliczenia te są niestety oparte na metodologii krajowej, która nadal w sposób znaczący odbiega od metodologii Eurostatu. Dotyczy to również potrzeb pożyczkowych, które w bieżącym roku będą faktycznie zapewne wyższe od zapisanych 82,4 mld zł. Podobnie wygląda sprawa z zadłużeniem. Niemniej jednak minister finansów szacuje, że państwowy dług publiczny wzrośnie w 2013 r. do 921,5 mld zł z 669,9 mld zł na koniec 2009 r.

W odniesieniu do strony dochodowej budżetu państwa WPFP przewiduje podniesienie o 1 p.p. na 3 lata ? począwszy od stycznia 2011 r. - większości stawek VAT, co ma zwiększyć przyszłoroczne dochody o ok. 5,5 mld zł. Jako dodatkowy mechanizm zabezpieczenia finansów publicznych wprowadzone mogą być warunkowo dwie dalsze podwyżki stawek VAT, każda o kolejny 1 p.p. Jeśli relacja państwowego długu publicznego do PKB przekroczy 55 proc. w 2011 r., to pierwsza z dodatkowych podwyżek będzie obowiązywać od lipca 2012 r., zaś kolejna od lipca 2013 r. Natomiast w przypadku przekroczenia ww. relacji 55 proc. dopiero w 2012 r. dodatkowe podwyżki nastąpią odpowiednio od lipca 2013 r. i lipca 2014 r.

W każdym przypadku będą mieć one trzyletni horyzont czasowy. Jednocześnie z uwagi na wygaśnięcie derogacji, od stycznia 2011 r. stawki VAT na nieprzetworzoną żywność oraz książki i czasopisma specjalistyczne muszą wynosić co najmniej 5 proc. W ramach przeciwdziałania wzrostowi przeciętnej stawki na żywność obniżona zostanie z 7 proc. do 5 proc. stawka na podstawowe produkty żywnościowe.

W przypadku podatku akcyzowego planowane są podwyżki stawek akcyzy na wyroby tytoniowe w wysokości 4 proc. rocznie, co uzasadniane jest potrzebami fiskalnymi. Zgodnie z dyrektywą dotyczącą wspierania użycia biopaliw w transporcie na lata 2011-2013 planowane jest również zwiększenie udziału biokomponentów w paliwach silnikowych. Natomiast w związku z dyrektywą energetyczną, począwszy od 2012 r., kończy się okres zwolnienia węgla kamiennego i koksu z podatku akcyzowego. Plan nie precyzuje na czym miałyby polegać zapowiadane zmiany w opodatkowaniu zagranicznych funduszy inwestycyjnych. Podobnie bez dodatkowych wyjaśnień zapowiedziane zostały zdecydowane działania w zakresie trwałego zagospodarowania nieruchomości rolnych z zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych.

Do 2013 r. nie przewiduje się waloryzacji progów podatkowych PIT

Wśród ważniejszych rozwiązań wpływających na zmniejszenie wydatków budżetu państwa przewiduje się wprowadzenie tzw. reguły wydatkowej, ograniczającej wzrost wydatków o charakterze uznaniowym (tzw. elastycznych) oraz nowych wydatków prawnie zdeterminowanych do tempa inflacja + 1 proc. na okres do uchylenia procedury nadmiernego deficytu.

Ma to przynieść 2,8 mld zł oszczędności w 2011 r. oraz odpowiednio 5,7 mld zł i 8,8 mld zł w następnych dwóch latach. Zamierzeniem rządu jest też częściowe uelastycznienie wydatków na obronę narodową poprzez stworzenie funduszu obrony narodowej (FON), tak aby w okresie całego sześcioletniego cyklu gospodarczego wydatki wynosiły średnio 1,95 proc. PKB, zaś w poszczególnych latach były dostosowane do możliwości finansowych państwa. WPFP wskazuje jedynie w sposób ogólny na konieczność podjęcia w przyszłym roku dodatkowych działań ograniczających wydatki, które mają być przedstawione przy ustawie budżetowej.

W planie jest także mowa o potrzebie głębokich reform strukturalnych (reforma emerytur mundurowych, zmiana systemu naliczania rent), które w średnim i długim horyzoncie zabezpieczą stabilność finansów publicznych. W tej części nie mówi się nic o działaniach, które powinny zwiększyć w sposób znaczący i trwały efektywny wiek emerytalny, a także zmniejszyć dopłaty do KRUS-u. Wśród innych istotniejszych kwestii rząd zapowiada (niestety bez żadnych szczegółów), że w latach 2011--2013 udział wydatków sztywnych w wydatkach ogółem będzie systematycznie malał z obecnego poziomu 74 proc. ogółu wydatków budżetu państwa.

WPFP słusznie wskazuje, że polityka fiskalna jest jednym z narzędzi realizacji celów społeczno-gospodarczych państwa, co musi jednak odbywać się przy zapewnieniu stabilności finansów publicznych w średnim i długim okresie. W tym kontekście Plan nie wspomina jednak wprost, że w latach 2008-2010 doszło w Polsce do istotnego i niemal trwałego poluzowania polityki fiskalnej w skali ponad 5 proc. PKB, czego skutkiem jest niebezpieczny rozmiar strukturalnego deficytu finansów publicznych na poziomie ok. 7 proc. PKB, uniemożliwiający oczywiście skuteczne prowadzenie antycyklicznej polityki fiskalnej przy wykorzystaniu działania automatycznych stabilizatorów koniunktury. Możliwość taką daje dopiero pozostawanie blisko średniookresowego celu budżetowego, który w przypadku Polski odpowiada deficytowi strukturalnemu w wysokości 1 proc. PKB. Osiągnięcie tego celu w najbliższym okresie zostało co prawda uznane za główne zadanie władz publicznych, ale problemem jest brak realistycznej strategii realizacyjnej.

Trudno też nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że "konsolidacja oparta na stronie wydatkowej ma większe szanse powodzenia niż osiągnięta za pomocą podwyżek podatków?. W związku z tym powstaje jednak pytanie, na której stronie koncentruje się konsolidacja finansów publicznych zaproponowana w bardzo ograniczonym zakresie w WPFP" Najkrócej można odpowiedzieć: dotyczy ona obu stron, jednak z preferencją dla relatywnego wzmocnienia strony dochodowej poprzez podwyżki podatków pośrednich.

Rząd przewiduje dodatkowo przyjęcie rozwiązań ustawowych związanych z obowiązkiem lokowania wolnych środków niektórych jednostek sektora w formie depozytu prowadzonego przez ministra finansów. Korzyści z tego tytułu dla obniżenia potrzeb pożyczkowych rządu i poziomu długu publicznego są oczywiste. Niestety nie przedstawiono odpowiednich wyliczeń odnoszących się do skutków konsolidacji zarządzania płynnością.

Bardzo wysoki poziom deficytu sektora finansów publicznych oraz szybko rosnący poziom państwowego długu publicznego nie pozostawia alternatywy dla konieczności podjęcia zdecydowanych reform, które doprowadzą przede wszystkim do trwałego i znacznego ograniczenia nierównowagi fiskalnej, a po części także do zwiększenia efektywności i poprawy struktury wydatków publicznych. Według zapowiedzi rządu znaczący wpływ na osiągnięcie tych celów będą miały działania obliczone na uelastycznienie, racjonalizację i zwiększenie udziału wydatków prorozwojowych. Takie podejście w rzeczy samej pomija potrzebę przygotowania i wdrożenia programu ratunkowego (oszczędności i nowe dochody) w dziedzinie finansów państwa w perspektywie trzech lat, na sumę 50-60 mld zł rocznie począwszy od 2013 r.

Jedynym wytłumaczeniem braku takiego planu oraz, jak się wydaje, niewystarczającej determinacji rządzącej koalicji w kwestii jego powstania jest kalendarz polityczny na lata 2010-11. W związku z tym można niestety odnieść wrażenie, że tak naprawdę realizacja celów ekonomicznych została jednoznacznie podporządkowana priorytetom politycznym. Innymi słowy trudno oczekiwać, że do przyszłorocznych wyborów parlamentarnych coś w tej materii się zmieni. Jeśli taki scenariusz okazałby się prawdziwy, to stosunkowo ograniczone działania zaproponowane w WPFP w odniesieniu do zmiany struktury i poziomu wydatków nie przyniosą pożądanych efektów. Podobnie jak niewystarczającym "lekarstwem" może okazać się pełna implementacja nowej Ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z zaprezentowanymi prognozami w najbliższych latach Polska będzie niebezpiecznie zbliżała się do 55 proc. relacji państwowego długu publicznego do PKB. Margines związanego z tym błędu jest wyjątkowo mały, biorąc pod uwagę chociażby możliwość realizacji mniej optymistycznego scenariusza makroekonomicznego czy stosunkowo wysoką wrażliwość powyższej relacji na zmiany kursu walutowego. Sam rząd przyznaje, że ryzyko z tym związane jest znaczne. Tym bardziej musi dziwić brak planu radykalnych oszczędności. Chyba, że planem takim miałoby być uruchomienie kolejnych bolesnych dla gospodarki i społeczeństwa sankcji wynikających z Ustawy o finansach publicznych.

Przykładem mało zdeterminowanych działań władz jest kwestia walki z szarą strefą jako jednego ze źródeł konsolidacji finansów publicznych. Zaproponowane w WPFP kierunki przeciwdziałania temu niekorzystnemu zjawisku poprzez likwidację możliwości odliczania VAT przy zakupie samochodów "z kratką", likwidację nadużyć związanych z naliczaniem VAT w handlu złomem oraz ograniczonym jedynie do dwóch zawodów poszerzeniem bazy podatników zobowiązanych do posiadania kas fiskalnych, nie dotykają niestety sedna problemu szarej strefy. A jest nim prawdopodobnie duża skala zjawiska pracy nierejestrowanej oraz ukrywania obrotu i dochodów.

Integralną częścią WPFP jest załącznik przedstawiający poziom planowanych wydatków na lata 2010-2013 według 22 funkcji państwa wpisujących się w priorytety Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015, w rozbiciu na związane z poszczególnymi funkcjami cele do osiągnięcia oraz mierniki sukcesu ich realizacji. W przyszłości dane te mogą podlegać modyfikacji poprzez powiązanie ich z celami i miernikami rezultatów, a także efektami ustanowionymi przez nowe dokumenty programowe i Długookresową Strategię Rozwoju Kraju 2030 oraz Zintegrowane Strategie w dziewięciu obszarach, które mają być przyjęte w I połowie 2011 r. z perspektywą realizacji do 2020 r.

O ile należy pozytywnie ocenić szczegółowość tej części dokumentu, pokazującej główne kierunki realizacji zadań finansowanych z budżetu państwa, o tyle zastrzeżenia trzeba zgłosić do niektórych mierników osiągnięcia założonych celów.

Obok prawidłowo skonstruowanych mierników, takich jak np. odsetek absolwentów poszczególnych typów szkół ponadgimnazjalnych, którzy zdali egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe, lub egzamin maturalny w stosunku do liczby absolwentów, którzy przystąpili do egzaminu (funkcja 3), czy liczba mieszkań przypadających na 1000 mieszkańców (funkcja 7), znajdują się mierniki, których przydatność jest wątpliwa z uwagi na pomylenie środków z celami. Do takich przykładów należy m.in. wzrost aktywności fizycznej społeczeństwa, który ma być mierzony ilością obiektów sportowych dofinansowanych ze środków w dyspozycji ministra sportu (funkcja 8) czy skuteczność polskiej polityki zagranicznej, która w miejsce opisowych wskaźników powinna być mierzona, np. realnym wzrostem eksportu polskich firm lub wzrostem bezpośrednich inwestycji zagranicznych (funkcja 15).

Mówiąc o miernikach, nie sposób nie wspomnieć o jednym z mierników sukcesu w zakresie funkcji 16: Sprawy obywatelskie. Miernik ten przewiduje, że wciągu trzech lat liczba decyzji administracyjnych zaskarżonych do Sądów Administracyjnych w stosunku do liczby decyzji administracyjnych wydanych ogółem ma spaść o 0,3 proc. Oznacza to spadek tych pierwszych o ok. 180 decyzji, a więc postęp na bardzo ograniczoną skalę wobec ok. 500 tysięcy decyzji wydawanych rocznie, z czego 60 tysięcy jest zaskarżanych.

Uchwalony przez Radę Ministrów Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2010-2013 ma swoje zarówno dobre, jak i słabe strony. Po stronie pozytywów należy wskazać realistyczny charakter tego dokumentu, z którego wynika, że przy nieco gorszym scenariuszu od zakładanego, przekroczenie 55 proc. relacji państwowego długu publicznego do PKB jest wysoce prawdopodobne. Należy pochwalić założenie rządowej diagnozy, że "brak rozwiązania obecnych problemów fiskalnych w Polsce lub ich dalsze pogłębienie mogłoby doprowadzić do szybkiego wzrostu kosztów obsługi długu i wpadnięcie w pułapkę zadłużenia". BCC popiera także niektóre rozwiązania fiskalne, jak np. elastyczne podejście do wydatków na obronę, zamiar wprowadzenia od 2012 r. reformy emerytur mundurowych oraz nowego sposobu naliczania rent. Planowaną podwyżkę VAT oceniamy jako działanie odpowiedzialne, chociaż niewystarczające, zaś wprowadzenie reguły wydatkowej jako krok pożądany, który w sposób systemowy nakreśli ścieżkę wydatków na najbliższe lata.

Z kolei krytycznie należy ocenić fakt, że WPFP w obecnym kształcie - nie negując potrzeby przeprowadzenia reform systemowych w zakresie finansów publicznych - na wiele lat odkłada skutki finansowe takich reform. W tej sytuacji istnieje konieczność przygotowania programu ratunkowego finansów państwa na lata najbliższe, np. 2011-2013, który od 2013 r. powinien przynieść permanentne zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych o około 4-5 p.p. PKB. Jest to zadanie wymagające działań na sumę rzędu 50-60 mld zł rocznie. Niestety względy polityczne okazały się decydujące przy uchwalaniu Planu.

W WPFP znalazła się zapowiedź, że "na jesieni 2010 r., jako działanie prowzrostowe, rząd przedstawi pakiet działań deregulacyjnych, poprawiających warunki działania przedsiębiorców, które w końcowym efekcie także przyczynią się, poprzez wyższy wzrost gospodarczy i efekty budżetowe, do ograniczenia deficytu finansów publicznych". W niedawnym wystąpieniu sejmowym przy okazji debaty na temat stanu finansów publicznych, zamiar ten został potwierdzony przez premiera Donalda Tuska. - Jesienią przedstawimy pakiet kilkudziesięciu ustaw, które będą towarzyszyły budżetowi, wśród których Państwo znajdziecie także strukturalne reformy dotyczące m.in. administracji, w tym cięć w administracji i ciągle kulejącej deregulacji - zapowiedział szef rządu.

Ta zapowiedź została jednak już zapewne skonsumowana w przyjętej przez rząd prognozie wzrostu gospodarczego. Ponadto jest to kolejna zapowiedź, kontynuacja polityki gospodarczej realizowanej w czasie przyszłym i jak na razie niedokonanym.

Prof. Stanisław Gomułka jest głównym ekonomistą BCC, Janusz Zieliński jest ekspertem BCC, członkiem zespołu ds. budżetu w Komisji Trójstronnej