Spory o wiek emerytalny przynoszą propozycje zmiękczenia reformy

Proponowane przez rząd podniesienie wieku emerytalnego będzie rozłożone w czasie, więc makroekonomiczne i fiskalne efekty pojawią się dopiero za kilka lat. Według rządowych prognoz w 2015 r. skumulowane korzyści reformy (o ile wejdzie w życie w obecnym kształcie) wyniosą dla finansów publicznych 5,5 mld zł. Przy czym w 2013 r. będzie to 600 mln zł, w 2014 r. - 1,8 mld zł, a w 2015 r. - 3,1 mld zł. W następnej kadencji Sejmu (dla uproszczenia liczmy do roku 2020, a nie 2019) łączne korzyści dla publicznej kasy będą prawie 9 razy większe. Wyniosą w sumie 48,7 mld zł, przy czym w samym 2020 r. sięgną 13,5 mld zł.

Pobierz: program do rozliczeń PIT

Trudno ocenić wiarygodność tej prognozy, gdyż poprawa stanu finansów publicznych ma wynikać nie tylko z lepszego bilansu wpływów i wypłat Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Po części będzie także efektem prognozowanego wzrostu PKB (rząd szacuje, że dzięki reformie PKB do 2020 r. zwiększy się, w porównaniu z 2011 r., o 36,3 proc., zaś bez podniesienia wieku emerytalnego wzrost wyniesie 35,3 proc.), wyższych dochodów, większych wpływów z podatków oraz ze składki do NFZ. Prognozy makroekonomiczne, wykraczające poza 2015 r., są obarczone tak wielką niepewnością, że trudno się do nich ustosunkować. Bardziej wiarygodne są przewidywania dotyczące salda FUS i innych funduszy społecznych.

Według rządowych szacunków do 2015 r. FUS zaoszczędzi łącznie 400 mln zł, a do 2020 r. - 35,9 mld zł. W ostatnim, 2020 r. ma to być 10,9 mld zł. Oczywiście przy założeniu, że w praktyce wiek przechodzenia na emeryturę będzie rósł w tym samym tempie co wiek ustawowy. O ile jeszcze w 2004 r. średni wiek osoby przechodzącej na emeryturę wynosił 56,8 lat, to w 2010 r. już 59,6 lat. Mężczyzna korzystał z prawa do emerytury w wieku 60 lat, a kobieta w wieku 59 lat. Podniesienie faktycznego wieku przechodzenia na emeryturę wynikało ze znoszenia przywilejów emerytalnych, które pozwalały na wcześniejsze wychodzenie z rynku pracy.

Jeżeli reforma wejdzie w życie w kształcie proponowanym przez premiera, za kilkanaście lat w finansach publicznych pojawią się znaczne oszczędności, zdecydowanie przekraczające te, które wynikać będą z innych "mniejszych" reform. Takich jak na przykład: zmiana zasad indeksacji emerytur, zwiększenie kontroli zasiłków chorobowych i zmniejszenie tych zasiłków, zaostrzenie kryteriów ubezpieczania w NFZ osób bezrobotnych, reforma KRUS, podniesienie efektywności i obniżka kosztów niektórych usług publicznych m.in. oświaty.

Rząd nie planuje natomiast likwidacji pozostałych przywilejów emerytalnych, choćby objęcia górników, służb mundurowych, sędziów i prokuratorów powszechnymi przepisami emerytalnymi. Ponieważ każda reforma, poprawiająca sytuację finansów publicznych pociąga za sobą polityczne koszty, rząd zapewne uznał, iż lepiej ponieść ten koszt jednorazowo - podnosząc wiek emerytalny - niż wywoływać cały szereg konfliktów społecznych i zrażać wiele dobrze zorganizowanych grup interesu.

Podniesienie wieku emerytalnego jest silnym argumentem polskiego rządu w dyskusji z Komisją Europejską na temat polskiego budżetu.

Jeśli bowiem w perspektywie budżetowej na lata 2014-2020 nasz kraj otrzyma z Unii Europejskiej środki, porównywalne z tymi, które dostaliśmy na lata 2007-2013, pod koniec obecnej dekady sytuacja finansów publicznych zacznie się pogarszać. Powodem będzie konieczność współfinansowania nowych projektów unijnych. Na skalę tego zjawiska wskazuje Wieloletni Plan Finansowy na lata 2011-2014. W roku ubiegłym bilans przychodów i rozchodów środków unijnych był ujemny i po 11 miesiącach sięgał 3 mld zł. Za to zarówno w roku 2013 jak i 2014 będzie dodatni i wyniesie, odpowiednio: 10,9 i 9,1 mld zł. Ocenia się, że zakończenie finansowania projektów unijnych daje poprawę polskich finansów publicznych o blisko 1 proc. PKB.

Za kilka lat sytuacja się odwróci i znów polski budżet będzie mieć problemy w związku z prefinansowaniem unijnych projektów. Z tego powodu możemy nawet stracić część pieniędzy z UE (zgodnie z zasadami "sześciopaku", czyli pięciu regulacji i jednej dyrektywy dotyczących stabilności finansów krajów). Wprawdzie podniesienie wieku emerytalnego nie przyniesie w tej dekadzie wystarczających efektów fiskalnych, aby zrekompensować te skutki, ale może być ważnym argumentem w rozmowach z Komisją Europejską. Polski rząd będzie mógł dowodzić, że nawet jeśli nie uda się osiągnąć założonego celu fiskalnego teraz, to sytuacja poprawi się po 2020 r.

To zapewne jest jeden z powodów, dla których premier i minister finansów zdecydowali się forsować ustawowe podniesienie wieku emerytalnego, rezygnując z alternatywnego pomysłu pozostawienia decyzji o momencie przejścia na emeryturę samym przyszłym emerytom. Przypomnijmy, że ten drugi pomysł jeszcze niedawno mocno popierał minister Jacek Rostowski, argumentując, że zasada zdefiniowanej składki jest wystarczającym zabezpieczeniem długookresowej stabilności finansów publicznych. Innego zdania był Michał Boni i najwyraźniej jego stanowisko poparł premier.

Zasada zdefiniowanej składki powoduje, że wysokość emerytury zależy od uzbieranego kapitału (w ZUS i OFE) oraz od wieku przechodzenia na emeryturę.

Dwie osoby, mające jednakowe oszczędności emerytalne, otrzymają różne świadczenia, jeśli przechodzą w różnym wieku. Powód jest oczywisty. Zebrane oszczędności dzielone są przez oczekiwany okres życia na emeryturze. Dziś mężczyzna żyje na emeryturze (po ukończeniu 65. roku życia) średnio 15,1 lat, a kobieta 23,5 lat (po ukończeniu 60. roku życia). Emerytura mężczyzny, jeśli wycofa się z rynku pracy w wieku 67 lat, będzie przy tej samej zebranej składce wyższa o 15,3 proc. Dla kobiet podniesienie wieku emerytalnego o 7 lat da wyższą emeryturę - przy tej samej zebranej składce - aż o 42,4 proc. Z uwagi na to, że średni oczekiwany okres życia rośnie - prognozy rządu przewidują, że w 2040 r. kobiety, jeśli skończą 65. rok lat będą żyć średnio jeszcze 22,7 lat, a mężczyźni 18,8 lat - powyższe obliczenia ulegną zmianie.

Dłuższe życie oznacza nie tylko większe obciążenie budżetu państwa (choćby z uwagi na wyższe koszty opieki medycznej), ale także drastyczne obniżenie średniej emerytury obliczanej według zasady zdefiniowanej składki. Jeśli prognozy rządowe, dotyczące wydłużenia życia, sprawdzą się, tylko z tego tytułu emerytura kobiet w 2040 r. spadnie (w porównaniu z hipotetyczną sytuacją - utrzymania obecnej, oczekiwanej długości życia) o 12 proc., zaś mężczyzny o 28,5 proc.

Zasada zdefiniowanej składki oznacza, że przyszłe emerytury będą wyraźnie niższe od emerytur wypłacanych według zasady zdefiniowanego świadczenia. Jeśli wiek emerytalny nie będzie podnoszony, emerytury będą jeszcze niższe.

Państwo gwarantuje poziom emerytury minimalnej i bez zmiany obowiązujących zasad, przede wszystkim dotyczących wieku przechodzenia na emeryturę, z roku na rok będzie rosła liczba osób, pobierających najniższe świadczenia. Jeśli byłaby wprowadzona zasada dobrowolnego wybierania wieku przejścia na emeryturę lub utrzymany obecny wiek wycofywania się z rynku pracy, część osób wybierze wcześniejszą emeryturę, wiedząc, że dodatkowy okres pracy wcale jej nie podniesie ponad poziom gwarantowany przez państwo.

Ponieważ poziom ten zależeć będzie od decyzji politycznych (ustawy sejmowej), istnieje ryzyko, że w dłuższym okresie system emerytalny, który miał być z założenia zbilansowany, będzie wymagał coraz większych dotacji. W obecnym modelu możliwa jest sytuacja, że po odpowiednio długim czasie większość emerytur będzie na poziomie minimalnym - gwarantowanym.

Wyjścia są dwa. Pierwsze to podnoszenie wieku emerytalnego, co ma jednak swoje ograniczenia, gdyż niekoniecznie oznacza dłuższy okres zdolności do pracy. Drugie to całkowite przemodelowanie systemu emerytalnego i oparcie go głównie na dobrowolnych oszczędnościach.

Obecna dyskusja o wieku emerytalnym wykazuje, że mało kto zdaje sobie sprawę z powagi sytuacji. Z tego, że obecny system emerytalny jest w długim okresie nie do utrzymania, a w okresie średnim wywoływać będzie zarówno napięcia społeczne (z powodu coraz mniejszej stopy zastąpienia) jak i problemy budżetowe (konieczność dotowania).

Politycy opozycji dyskutują o podniesieniu wieku emerytalnego z ewidentnie złą wolą. Przykładem jest interpretacja wypowiedzi ministra Rostowskiego, który publicznie stwierdził, że dzięki podniesieniu wieku emerytalnego przyszli emeryci będą krócej żyli na emeryturze. Wypowiedź zupełnie oczywista została przedstawiona, także przez część mediów, jako zamiar rządu obniżenia oczekiwanej długości życia.

Zapewne jednak rząd będzie zmuszony do pewnego kompromisu, choćby po to, by pozwolić swemu koalicjantowi - PSL - wyjść z twarzą. Możliwe są rozmaite rozwiązania, zmiękczające reformę.

1. Powrót do dobrowolności. Przy rozwiązaniu tym upiera się opozycja, przypominając, że jeszcze niedawno był to pomysł ministra Rostowskiego.

Rząd, przeciwstawiając się tej opcji podkreśla, że w najbliższych kilkudziesięciu latach zmniejszać się będzie liczba osób w wieku produkcyjnym, a zatem osoby starsze nie tylko będą miały pracę, ale staną się wręcz nieodzowne na rynku zatrudnienia.

Argument ten można zakwestionować. Wzrost lub spadek podaży potencjalnie chętnych do pracy nie musi oznaczać wzrostu lub spadku bezrobocia. Sytuacja będzie zależała od regulacji zakłócających rynek pracy oraz od koniunktury gospodarczej.

Ważniejszym argumentem, przemawiającym za koniecznością podnoszenia wieku pracy, jest poziom przyszłych emerytur. Utrzymanie zasady dobrowolności przechodzenia na emeryturę, w wieku ponad 60 i 65 lat, nie rozwiązuje podstawowych problemów systemu emerytalnego oraz finansów publicznych.

2. Skrócenie okresu pracy kobiet, które urodziły dzieci. Wariant ten zaproponował PSL, który gorączkowo szuka pomysłu mającego szansę na zaakceptowanie przez Platformę Obywatelską. Wcześniejsze przechodzenie na emeryturę kobiet, "w nagrodę" za dzietność spowodowałoby, że kobiety z trojgiem dzieci, lub więcej, niemal na pewno otrzymywałyby emerytury minimalne, gwarantowane przez państwo.

Kobiety rodzące dzieci i tak mają zwykle krótszy okres składkowy niż mężczyźni lub kobiety bezdzietne. Na dobrą sprawę, należałoby raczej wydłużyć okres pracy matek wielodzietnych, by mogły zgromadzić wystarczającą ilość składek.

Koszt dla finansów państwa wcześniejszego przechodzenia na emeryturę z powodu dzietności jest trudny do policzenia. Z pewnością rósłby ze średnią oczekiwaną długością życia. Zależałby też od przyszłych zachowań parlamentarzystów, którzy będą decydować o poziomie minimalnej emerytury oraz gwarancjach instytucjonalnych dla finansów publicznych. Wprowadzenie takich gwarancji (na przykład przyjęcie zasady, że system emerytalny musi się bilansować bez dotacji) zmieniłoby sytuację.

3. Dopłata do emerytur dla matek. To zmodyfikowana propozycja PSL, zgłoszona po tym, gdy okazało się, że PO w żadnym razie nie godzi się na skracanie pracy dla matek. Z wypowiedzi niektórych członków PO wynika, że może zostać zaakceptowana.

Według premiera Waldemara Pawlaka kobieta powinna otrzymywać 10 proc. dodatku do kapitału, zebranego w ZUS i OFE, za każde dziecko.

Realnie oznaczałoby to dotację do emerytur kobiet z dziećmi. Szczegóły tego wariantu muszą zostać dopracowane. Nie wiadomo na przykład, od którego momentu liczone byłyby podwyższone emerytury kobiet. Czy podniesienie kapitału emerytalnego o 10 proc.za każde urodzone dziecko, oznaczać będzie podniesienie już uzbieranego kapitału, czy też dopłatę do każdej składki, zbieranej od konkretnej daty (na przykład od 2013 r.). Jest zatem spore pole do negocjacji, a każdy wariant oznacza inne koszty dla finansów publicznych.

Przy założeniu, że cały kapitał emerytalny kobiety jest podwyższany o odpowiedni wskaźnik, w zależności od liczby urodzonych dzieci (żywych, czy także martwych, wychowanych, czy także oddanych do adopcji lub wychowanych przez męża?) oraz średniego wskaźnika dzietności, koszt dla finansów publicznych tego rozwiązania byłby na tyle duży, że prawie równałby się korzyściom (z punktu widzenia finansów publicznych) z podniesienia wieku emerytalnego.

Warto też zauważyć, że wyższa lub szybsza emerytura prawie na pewno nie będzie dla kobiet bodźcem by rodzić więcej dzieci.

4. Reforma w dwóch etapach. Wiek emerytalny mężczyzn ma rosnąć do 2021 r., a kobiet do 2040 r. W wieku 67 lat na emeryturę przejdą kobiety, mające dziś lat 38. Perspektywa (zwłaszcza w przypadku kobiet) jest tak odległa, że można byłoby reformę przeprowadzić w dwóch krokach, osiągając przy tym większe korzyści dla finansów publicznych w pierwszym okresie.

Na przykład - do 2020 r. można byłoby podnieść wiek emerytalny mężczyzn do 67 lat (zamiast do 66,75), a kobiet do 63 lat (zamiast do 61,75). A kolejny krok uchwalić dopiero pod koniec obecnej dekady, gdy lepiej będzie znana sytuacja gospodarcza i demograficzna.

Ten sposób mógłby złagodzić opór przeciwko reformie ze strony kobiet, których część najwyraźniej nie rozumie, że ścieżka dochodzenia do wyższego wieku emerytalnego jest bardzo łagodna.

Rząd (a raczej Platforma Obywatelska) upiera się przy swym projekcie, obawiając się, że jego złagodzenie będzie źle odebrane przez rynki finansowe. Nie ma też żadnej gwarancji, że za kilka lat uda się przegłosować w Sejmie kolejny etap. Ale nie ma też żadnej gwarancji, że teraz ustawa przejdzie w kształcie proponowanym przez premiera. A inne kompromisy mogą być bardziej kosztowne.

Witold Gadomski

Biznes INTERIA.PL jest już na Facebooku. Dołącz do nas i bądź na bieżąco z informacjami gospodarczymi