Jakość polskiego prawa woła o pomstę do nieba

Przypomnijmy, że Grant Thornton co roku bada ilość "wyprodukowanego" prawa w przeliczeniu na strony maszynopisu. Brane są pod uwagę tylko ustawy (i oczywiście nowelizacje) uchwalane przez Sejm oraz rozporządzenia wydawane na mocy ustaw przez odpowiednie organy państwa. Nie są liczone akty prawne niższego rzędu.

Liczba stron ustanowionego prawa zmniejszyła się w porównaniu z poprzednim rokiem prawie o połowę (46 proc.), do 14 641 stron. W porównaniu z rekordowym rokiem 2016 nastąpił spadek aż o 54 proc.

- Rok 2018 przyniósł bardzo istotny spadek ilości wyprodukowanego prawa. Ten parametr nas bardzo cieszy, bo w rekordowym roku było ponad 30 tys. stron - powiedział na konferencji poświęconej prezentacji raportu Tomasz Wróblewski, partner zarządzający Grant Thornton w Polsce.

Wiadomo jak jest z prawem - nieznajomość go nie usprawiedliwia np. popełniającego zabroniony czyn czy wadliwego rozliczenia się z podatków. Prawo muszą znać przedsiębiorcy, ale też zwykli obywatele, na przykład po to, żeby nieopatrznie nie zaplątać się w okolice "cyklicznych" zgromadzeń. Ale czy ktoś jest w stanie ogarnąć to wszystko, co uchwalono w zeszłym roku? Nie ma mowy. I to pierwsza z bardzo wielu złych wiadomości. Każdy, kto chciałby tylko zapoznać się z nawałem ubiegłorocznych legislacji, musiałby na czytanie ich poświęcić godzinę i 57 minut. Każdego dnia w roku po 58 stron. Prawda, że są bardziej przyjemne zajęcia?

- Nasza konkluzja jest taka, że nie ma możliwości zapoznać się z tym prawem, a jak nie ma możliwości, żeby się zapoznać, to nie ma możliwości, żeby go przestrzegać - mówił Tomasz Wróblewski.

Oczywiście. Kolejna jest taka, że liczba stron wydanych w zeszłym roku rozporządzeń znacznie się zmniejszyła, bo o 54 proc., ale za to wzrosła liczba stron ustaw aż o 28 proc., do 3357 stron. Może z tego wynikać, że w kolejnych latach liczba rozporządzeń tylko się zwiększy, gdyż ustawy są złej jakości i trzeba mętne przepisy jakoś prostować i objaśniać. Ale Grant Thornton odnotowuje też inną tendencję. Do tego, żeby każdy najdrobniejszy przepis znalazł się w ustawie.

- Istnieje złudne przekonanie, że prawem da się uregulować rzeczywistość. To wpływa na chęć do regulowania wszystkiego. Nie da się dogonić rzeczywistości w taki sposób, żeby na każdą okazję był przepis - mówił Grzegorz Maślanko, partner w Grant Thornton.

Ustawy są złe - w tym sensie, że są niejasne, nieprecyzyjne, nieprzejrzyste, nieoczywiste? Tak. A dlaczego? Z kilku powodów. Po pierwsze, prace nad ustawą w polskim parlamencie trwają średnio zaledwie 99 dni, i to licząc czas łącznie ze złożeniem podpisu przez prezydenta. To drugi najkrótszy okres w historii badań, bo szybciej było tylko w 2016 roku. Z braku precyzji i spójności przepisów wyłazi pośpiech, niedokładność i brak głębszej refleksji.

- Legislacyjna burza słabnie, ale jakość tworzonego prawa się nie poprawia - powiedział Tomasz Wróblewski.

Pod drugie, metodologia prac parlamentarnych dyktuje pewnie zasady zmuszające posłów do głębszego namysłu. Po to regulamin sejmu przewiduje aż trzy czytania ustawy, a pomiędzy nimi powinny się odbyć prace w komisjach, gdzie po prostu to, co zostało napisane, trzeba gruntownie przemyśleć i zastanowić się nad skutkami przepisów. Jednak prace nad ustawami w komisjach sejmowych nie są obowiązkowe. I dlatego są pomijane, kiedy tylko się da.

Z badania Grant Thornton wynika, że w przypadku 76 proc. ustaw uchwalonych w zeszłym roku przynajmniej jedna tura komisyjnych prac została pominięta. To wprawdzie trochę lepiej niż w rekordowym pod tym względem 2016 roku (było to 85 proc.), ale świadczy o powierzchowności ustawodawcy.

Po trzecie, specjaliści od prawa i gospodarki coraz częściej podnoszą fakt umiarkowanych kompetencji parlamentarzystów.

- Rozmawiałam z wieloma posłami. Głosują za przepisami, których nawet nie znają. To stawia pod znakiem zapytania samą istotę stanowienia prawa - powiedziała Elżbieta Mączyńska, profesor SGH i prezes Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego.

Po czwarte, jak wiadomo, w Polsce inicjatywę ustawodawczą ma nie tylko rząd, ale na przykład również grupa posłów czy senatorów (także prezydent). Kiedy rząd przedstawia projekt ustawy, ciążą na nim liczne obowiązki. Projekt taki musi być opublikowany na stronach Rządowego Centrum Legislacyjnego.

Musi być poddany konsultacjom z ministrami, mieć uzasadnienie oraz ocenę skutków wprowadzenia przepisów w życie, a także kosztów, które spowoduje wprowadzenie nowych przepisów. W końcu powinien zostać poddany konsultacjom społecznym. Całą tę mitręgę można ominąć, jeżeli projekt zgłoszą sami parlamentarzyści. I tak się dzieje w 23 proc. uchwalonych ustaw. To odsetek wyższy niż w ubiegłym i taki sam jak w 2016 roku.

Konsultowanie projektów zaczyna być coraz większym problemem dla rządu. Bo oto okazuje się, że w przypadku 29 proc. rządowych projektów na stronach RCL nie ma śladu na temat odbytych konsultacji. Co więcej, jeżeli nawet takie są, to w kolejnych 54 proc. przypadków autorzy (czyli konkretny resort) w ogóle nie odnieśli się do zgłaszanych uwag. To piąta ze złych wiadomości.

- W 2018 roku padł rekord jeśli chodzi o brak dokumentowania procesu z konsultacji społecznych (...) Połowa z tych [projektów], które mają udokumentowane konsultacje, nie zawiera odniesień się do uwag - mówił Tomasz Wróblewski.

Raport Grant Thornton punktuje dalej. Zatem po szóste, po uchwaleniu przez sejm ustawa wędruje do senatu, nazywanego "izbą refleksji". Jednak w izbie refleksji o refleksję coraz trudniej. Do 79 proc. ustaw uchwalonych w 2018 roku senatorowie nie wnieśli ani jednej poprawki. To był najwyższy odsetek od 2000 roku.

Po siódme, aktualna głowa państwa ma najszybszy długopis z wszystkich głów polskiego państwa w najnowszej historii. Prezydenci Aleksander Kwaśniewski i Lech Kaczyński potrzebowali do namysłu nad ustawą 23 do 25 dni. Prezydent Andrzej Duda podpisuje ustawę przeciętnie w ciągu 11 dni i w ten sposób ustanawia legislacyjny rekord.

Wszystkie to powoduje, że jakość wprowadzanego prawa jest coraz słabsza, a to z kolei zwiększa liczbę ustaw, bo konieczne są nowelizacje. Podważa to zaufanie obywateli do państwa. Niekiedy wręcz obnaża brak profesjonalizmu legislatorów, jak w przypadku - odkładając całkowicie na bok spór i intencje polityczne - sławetnych siedmiu nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym czy też prace nad ustawą o IPN.

- Dlaczego prawa jest tak dużo? Przyczyną jest to, że od momentu wejścia nie ma ono znaku jakości. Pojawiają się bardzo szybko nowele - mówił Tomasz Wróblewski.

- Nowelizacje, które wychodzą zaraz po tym, gdy nowe prawo się pojawia, są dla wszystkich wstydliwe - dodał.

Czy ze złej jakości prawa wynika jedynie mitręga dla przedsiębiorców i obywateli? Nie tylko. Choć ten aspekt jest oczywiście kluczowy dla prowadzenia działalności gospodarczej. Chodzi też o to, że przedsiębiorcy stąpają po grząskim gruncie, który w każdej chwili może się pod nim zapaść. Im większa firma, tym musi mieć większe zaplecze prawników. To kosztuje. Ale i tak gąszcz prawny bywa tak gęsty, że na niewiele prawnicy mogą się w nim przydać.

- Przepisy podatkowe dotyczące na przykład nabywania gruntu są tak straszliwie skomplikowane, że nikt ich do końca nie rozumie - powiedział Maciej Drozd, wiceprezes spółki deweloperskiej Echo Investment.

- Nadprodukcja prawa przekłada się na koszty transakcyjne dla przedsiębiorstw, na koszty wytwarzania i na konkurencyjność przedsiębiorstw - powiedziała Elżbieta Mączyńska.

Ale tworzy również duże ryzyka dla samego państwa, bo niejasne prawo wcale nie wspiera uczciwego biznesu, a stwarza okazję do nadużyć.

- W gąszczu łatwo się ukryć - dodała Elżbieta Mączyńska.

W ubiegłym roku sejm zmienił ok. jednej czwartej wszystkich polskich regulacji podatkowych. Zmiany te miały na celu m.in. uszczelnienie sytemu podatkowemu i dzięki nim dokonało się zacieśnienie polityki fiskalnej. Na tym powinien skorzystać budżet. Ale nie chodzi tu tylko o to, że firmy zapłacą wyższe podatki, ale też o to, że zwiększy się ryzyko prowadzenia przez nie działalności.

- System podatkowy jest bardzo wrażliwy i w mocnym stopniu oddziałuje na ocenę ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej - powiedział Tomasz Wróblewski.

Za statystykami przedstawionymi przez Grant Thornton kryje się jeszcze jedna groźba.

- Nadprodukcja prawa to problem o znaczeniu systemowym (...) Statystyki te pokazują, jakbyśmy odchodzili od państwa obywatelskiego na rzecz biurokratycznego - mówił Tomasz Wróblewski.

Minister przedsiębiorczości i technologii Jadwiga Emilewicz broni intencji rządu i podaje przykład Konstytucji biznesu - pięciu nowych ustaw, które obowiązują od maja zeszłego roku i wprowadzają między innymi wytyczne dla tworzenia i stosowania prawa dotyczącego działalności gospodarczej. Ich cel to ochrona swobody prowadzenia działalności.

- Konstytucja biznesu ma prowadzić do tego, aby powściągać apetyt legislacyjny polityków - powiedziała.

Niemniej jednak dziurawe czy niskiej jakości prawo trzeba zmieniać. Minister wymienia zamówienia publiczne jako obszar, gdzie panują niekonkurencyjne warunki i widać gołym okiem konieczność takich zmian.

Konieczne jest wprowadzenie "matrycy VAT", która radykalnie uprości naliczanie tego podatku dzięki stworzeniu odpowiednio dobranych grup artykułów.

Jadwiga Emilewicz zwraca uwagę na jeszcze jedną bardzo ważną sprawę - fakt, że prawo nie nadążą z regulacją zupełnie nowych obszarów życia i gospodarki związanych z rozwojem technologii. Tak jest na przykład w przypadku technologii w sektorze finansowym, gdzie powstają duże luki, tworzące potężne ryzyka, a także w przypadku analizy danych i wykorzystania ich przez algorytmy sztucznej inteligencji czy też rozwoju handlu w Internecie na transgranicznych platformach i związanych z tym problemów w opodatkowaniu.

- Tworzy się rynek związany z gospodarką cyfrową (...) Biurokracja dziś pozostaje z tyłu. Prawnicy starają się rozumieć rzeczywistość i dostosować się do dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości - powiedziała.

Czy to znaczy, że czeka nas coraz więcej, coraz bardziej skomplikowanych przepisów dotyczących nowych dziedzin? Istnieje, niestety, takie zagrożenie.

- Jesteśmy w okresie cywilizacyjnego przesilenia. Nie umiemy sobie z tym poradzić. Próbujemy starymi metodami dogonić nowe, a tak nie może być.

Powinno się zmienić filozofię prawa na tworzenie ram, a nie przepisów regulujących wszystko - powiedziała Elżbieta Mączyńska.

A równocześnie coraz bardziej widać, że prawo wymaga międzynarodowej współpracy, bo gospodarka cyfrowa staje się dużo bardziej międzynarodowa niż gospodarka epoki przemysłowej. Trudno spodziewać się, żeby przepisy podatkowe, np. dotyczącej takiej platformy handlowej jak Ali Baba, wprowadził tylko jeden kraj i żeby były skuteczne. Międzynarodowe platformy pracujące nad ramami i regulacjami staną się wkrótce konieczne.

Jacek Ramotowski