Wchodzimy w nową fazę uszczelniania luki podatkowej

Bartosz Bednarz, Monika Krześniak-Sajewicz, Interia: Polska sięga po narzędzie, które pozwoli ograniczyć agresywną optymalizację podatkową i transfer zysków za granicę. Jesteśmy w grupie krajów, które już ratyfikowały konwencję MLI (z ang. Multilateral Instrument to Modify Bilateral Tax Treaties) i zaczniemy ją stosować od przyszłego roku. W jakim stopniu MLI może ograniczyć proceder unikania opodatkowania?

Paweł Gruza, wiceminister finansów: Polska jest w gronie państw, które intensywnie pracowały nad konwencją. Teraz jako jedno z pięciu pierwszych krajów ratyfikowaliśmy ten dokument, co pozwoliło, by MLI zaczęła działać (wymagane minimum pięć krajów - przyp. red.).

- W efekcie już od 2019 roku zaczniemy z niej korzystać. Najpierw w postaci modyfikacji dwóch pierwszych międzynarodowych umów. Liczę, że wraz z jej ratyfikacją przez kolejne kraje będziemy zmieniać coraz więcej dwustronnych porozumień o unikaniu podwójnego opodatkowania. Jest ich łącznie ponad 90, a konwencja ma potencjał zmiany ponad 70 z nich. Środowisko międzynarodowe uznaje agresywną optymalizację opartą o fikcyjne struktury za coś niepożądanego i nowe przepisy idą w tym kierunku, by z tym wyraźnie walczyć. Firmy, które chcą mieć niski poziom ryzyka podatkowego nie będą stosować agresywnej optymalizacji, gdyż warunki dla tego typu działań wyraźnie się zmieniły.

Dwustronne, międzynarodowe umowy będą zmieniane automatycznie?

- Konwencja jest przełomowa i rewolucyjna w tym sensie, że jest to jeden dokument, który docelowo będzie modyfikował około 2 tys. umów spośród 3 tys. zawartych na świecie. MLI daje podstawę do ich zmiany w wygodnej formule: Wybieramy te opcje, które są dla nas korzystne i wszystkie zawarte umowy będą w półautomatyczny sposób zmieniane.

Konwencja miałaby tym większy efekt, im więcej krajów ją ratyfikuje. Na razie nie jest to duża grupa.

- Zakładam, że liczba będzie rosnąć. Klimat wokół agresywnej optymalizacji podatkowej na całym świecie zmienia się. Jestem dobrej myśli. Dzięki tej konwencji, umowy które dotychczas były nakierowanie na uniknięcie podwójnego opodatkowania, dziś będą także instrumentem do zwalczania "podwójnego nieopodatkowania", czyli sytuacji, w której mamy wykreowany ewidentny, ekonomiczny dochód, ale jest on nieopodatkowany.

Częścią tego systemu nie będą jednak Stany Zjednoczone...

- Rzeczywiście dotychczas nie podpisały tej konwencji i jest to ich suwerenna decyzja, ale nie można zakładać, że kiedyś się to nie zmieni. To jednak nie wyklucza dwustronnych modyfikacji umów ze Stanami Zjednoczonymi.

Na ile konwencja MLI i jej ratyfikacja przez kolejne kraje przybliża nas do takiego etapu, w którym całkowicie ograniczona zostanie możliwość unikania płacenia podatków przez międzynarodowe korporacje i dojście do sytuacji, w której opodatkowanie będzie tam, gdzie powstaje przychód?

- Nie jest tak, że korporacje nie płacą podatków, ale tak dostosowują swoje struktury holdingowe, żeby płacić je w najmniejszym wymiarze. Kluczowe jest pytanie gdzie jest źródło dochodowości międzynarodowej korporacji, która produkcję prowadzi w jednym państwie, finansowanie pozyskuje w drugim, patenty zastrzega w trzecim, a zarząd ma w czwartym państwie, czyli jednocześnie działa w różnych jurysdykcjach podatkowych. W tej konstrukcji niedoceniony jest element ostatecznego klienta, który generuje popyt na jej produkty czy usługi, czyli dostarcza dochody dla takiej struktury. Ten element powinien być kluczowy w rozliczeniu. Polska jest wśród krajów, które generują duży popyt na usługi dostarczane przez tego typu korporacje, więc my mamy wiele do zyskania.

Jakie mechanizmy służące unikaniu płacenia podatków i transferu zysków do innych krajów zostaną wyeliminowane dzięki wdrożeniu konwencji MLI?

- Od roku MF publikuje ostrzeżenia, które mają edukować na temat niepożądanych struktur służących agresywnej optymalizacji, a część z nich jest oparta właśnie o transakcje międzynarodowe, holdingowe. W konwencji MLI są narzędzia, które będą pomagać w zwalczaniu nadużyć. Jest to m.in. klauzula przeciwdziałająca obejściu prawa podatkowego (PPT), przepisy, które ograniczają możliwość funkcjonowania podmiotów hybrydowych, czyli takich które mają dualną charakterystykę podatkową, klauzule nieruchomościowe, ograniczenie zwolnień z podatku u źródła przy dywidendach, tam gdzie udziałowiec jest tymczasowy.

Jeśli ktoś prowadzi firmę w Wielkiej Brytanii czy na Cyprze, to co dla niego oznacza MLI?

- Chciałbym, żeby polski przedsiębiorca dwa razy się zastanowił zanim otworzy firmę w innym państwie, jeśli jego działalność faktyczna jest skoncentrowana w Polsce. W tej sytuacji niezależnie od tego czy jest zarejestrowany w Wielkiej Brytanii czy na Malcie, to pozostaje polskim płatnikiem podatku dochodowego. Pewne oferty firm prawniczych i księgowych, które oferują łatwą ucieczkę z polskiej jurysdykcji są nieprawdziwe, obiecują coś, co jest sprzeczne z prawem. Proszę polskich przedsiębiorców o rzetelne sprawdzanie i krytyczny stosunek do tego typu propozycji, ponieważ "na koniec dnia" może się to nie opłacać.

Czy za tą prośbą idzie jakaś groźba? I jaka ona może być jeśli nie posłuchają tego apelu?

- Groźba jest złym słowem, bo każdy przepis ma za sobą określoną sankcję. Trudno powiedzieć, że system prawny jest groźbą wobec obywateli. Natomiast mamy podatki, które nie wykraczają swoją wysokością poza światowe ramy i mamy do czynienia z płatnikiem podatku dochodowego, który prowadzi działalność i realizuje dochody w Polsce, a jest zarejestrowany w innym państwie i wówczas zgodnie z przepisami tu powinien płacić podatki.

Jednak wiele firm funkcjonuje w ten sposób, są zarejestrowane na Cyprze, w Luksemburgu ...

- Jeszcze raz zachęcam do krytycznej oceny sytuacji podatkowej przez takie firmy i pewną refleksję wobec zobowiązań, które wynikają jasno z ustawy.

Czy wprowadzenie konwencji do umów dwustronnych z poszczególnymi krajami daje narzędzia do intensywniejszej weryfikacji firm pod tym kątem?

- Tempo z jakim będzie się rozwijał instrument MLI jest uzależnione od tego jak szybko inne państwa będą go ratyfikowały. Na dziś mamy na radarze dwie umowy dwustronne, które będą zmieniane: ze Słowenią i z Austrią. W pierwszej fazie funkcjonowania MLI jej efekt będzie ograniczony.

- Natomiast w związku z tym, że wprowadzamy informatyzację i automatyzację procesów kontrolnych, uwalniamy pewne moce przerobowe, które mogą być nakierowane na wyszukiwanie stosowania bardziej subtelnych form unikania płacenia podatków, w tym międzynarodową agresywną optymalizacją.

Czy będzie potrzebne doprecyzowanie regulacji i przepisów, tak aby nie było rozbieżności interpretacyjnych?

- Nie. Uważam, że powinniśmy dać tej konwencji szanse na zadziałanie. Problemy, które być może ujawnią się w Polsce, pojawią się również w innych krajach i wówczas będzie można rozwiązywać je na poziomie międzynarodowym. Ze spokojem czekam na to, jak to zacznie działać, a my mamy swoje instrumenty mitygowania ryzyk poprzez interpretacje indywidualne i jeżeli ktoś uważa, że potrzebuje takiego wsparcia, to zawsze może się zwrócić po tego typu zabezpieczenia.

Jakiego efektu spodziewa się Ministerstwo Finansów?

- Efekt będzie obserwowany na wyższym poziomie: Kolejna grupa przedsiębiorstw i inwestorów uzna agresywną optymalizację za coś co będzie passé i nie znajduje się w kanonie prowadzenia biznesu. Ta konwencja jest elementem zmiany optyki przez wiele państw, w tym Polski.

Na jaką kwotę można szacować ubytek w dochodach podatkowych w wyniku stosowania agresywnej optymalizacji przez firmy, które powinny płacić podatek w Polsce, ale tego nie robią?

- Szacunki utraty dochodów są bardzo skomplikowaną materią i wbrew pozorom łatwiej wyliczyć lukę VAT niż lukę CIT. Na użytek tej pierwszej można się odnieść do konsumpcji, a w zakresie szacowania luki CIT nie jest to wykonalne, przez co różne estymacje są obarczone wysokim ryzykiem błędu. Nie chciałbym się do nich odwoływać, chociaż oczywiście je mamy. Zakładamy, że MLI zadziała prewencyjnie i dochody z CIT będą rosły.

A czy jest jeszcze pole do dalszego uszczelniania VAT-u?

- Ależ oczywiście. Pierwszą fazę uszczelniania VAT dosyć skutecznie przeprowadziliśmy. Wskazują na to opinie m.in. OECD i KE. Można mówić teraz o drugiej fali naszych działań, czyli próbie uproszczenia systemu podatkowego. Jesteśmy w pełni świadomi tego, że przepisy nie są proste, nie są łatwe w odbiorze. Zamiast tego często są przepisane jeszcze z lat 90. Nie mają dzisiaj uzasadnienia i nie służą ani podatnikowi, ani obywatelowi, ani urzędnikowi, ani budżetowi.

Ale są i urzędnicy je interpretują, podatnicy i księgowi próbują je stosować. Sędziowie o nich orzekają.

- To jest piach rzucony w tryby gospodarki. Będziemy to intensywnie oczyszczać, także w tym roku. Już niedługo przedstawimy kolejne propozycje uproszczenia systemu.

Drugi etap uszczelnienie systemu to m.in. STIR i split payment?

- Nie, to elementy pierwszej fazy. To o czym mówię, to próba lepszego jednak okiełznania obszarów "szarostrefowych", typu handel internetowy, krajowy i międzynarodowy. To są bardzo skomplikowane problemy oparte m.in. o konwencje pocztowe, o logistykę. To wyzwania nie tylko polskie, ale też innych krajów europejskich. Kolejna rzecz to obrót częściami samochodowymi i materiałami budowlanymi. Przychodzą do nas przedstawiciele tych branż i mówią, że skala nadużyć jest taka, że zagraża uczciwym podatnikom. Zły VAT wypiera dobry VAT - przedsiębiorca ma trudność w konkurowaniu z nieuczciwym i państwo musi bezwzględnie stanąć po stronie tego uczciwego.

Ile w tej drugiej fazie uszczelnienia VAT może budżet zyskać?

- Strach pomyśleć, ale musimy rozsądnie podchodzić do tych zmian i te projekty są w tej chwili opracowywane. Wysokość wpływów można szacować w odniesieniu do średnich nieszczelności w krajach UE. Polska jest na razie poniżej średniej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, byśmy znaleźli się ponad. Konieczna jest dalsza determinacja w tym zakresie i naprawdę jest tam bardzo duża przestrzeń do uszczelnienia. Nie chciałbym wskazywać kwot ze względu na mimo wszystko duży błąd związany z szacunkami szarej strefy. Rozejścia w wyliczeniach przez najwybitniejszych profesorów sięgają kilkudziesięciu procent. To bardzo trudne do oceny.

- Gdybym wskazał na kwoty, które mi chodzą po głowie, to bym wykreował niepotrzebny apetyt, co jest dzisiaj zupełnie niepotrzebne. Racjonalnie i konsekwentnie realizujemy politykę uszczelnienia. Nie epatujemy kwotami. Polecam przyjrzenie się najlepszym państwom, które stosują dodatkowo praktykę uszczelniania poprzez wypieranie gotówki.

Termin wprowadzenia split payment w lipcu jest wciąż aktualny?

- Tak.

Bezwarunkowo, nie ma żadnych problemów?

- Nie docierają do nas sygnały, że coś mogłoby opóźnić wdrożenie.

Pojawiły się obawy, o czym pisała "Rzeczpospolita", że nieuwzględnienie rachunków powierniczych w budownictwie mieszkaniowym może mieć jednak negatywny wpływ na część rynku.

- To jest realne zagadnienie w momencie, kiedy w odniesieniu do usług budowalnych wprowadzilibyśmy obligatoryjny system podzielonej płatności. Dzisiaj nie ma legislacji idącej w tym kierunku. Jesteśmy w dialogu z KE na temat możliwości wprowadzenia tego rozwiązania, ale nastąpi to najwcześniej w styczniu 2019 r., jak nie później, jeśli Komisja uzna, że nasze koncepcje są godne derogacji. Myślę że ten artykuł jako pewny sygnalny element jest prawidłowy, natomiast jego wydźwięk dosyć katastroficzny jest nieuzasadniony. Przypominam, że mechanizm podzielonej płatności jest instrumentem dedykowanym do transakcji z partnerami, których nie znamy i nie ufamy im handlowo. Jeśli podpisujemy umowę konsorcjalną z inną firmą, chociażby budowalną, to siłą rzeczy mamy wysoki poziom komfortu, w związku z czym instrument ten nie jest dedykowany do tych rozliczeń. Do tego jest tam element odwrotnego obciążenia, który eliminuje VAT z danego rozliczenia. Podzielona płatność w tym obszarze jest nieadekwatna albo wręcz spełnia swoją rolę, bo gwarantuje, że VAT trafi do urzędu skarbowego.

Czy system zachęt, czyli w szerokim rozumieniu uniknięcie odpowiedzialności jeśli ktoś w całym łańcuchu okaże się nieuczciwym podatnikiem, jest zamknięty? Czy dopuszczalne jest, że w przyszłości będzie ich więcej, by firmy chciały dobrowolnie z tego mechanizmu skorzystać?

- Najważniejsze jest to, aby system był bezpieczny i został sprawnie wprowadzony. Tak dobraliśmy zachęty, żeby według naszej najlepszej wiedzy był on przewidywalny dla wszystkich. To nie znaczy, że w sytuacji, w której będą konieczne modyfikacje systemu zachęt, ale także forsowne rozwiązania, jak obligatoryjność podzielonej płatności, nie będziemy go modyfikować. Jest to oczywiście dopuszczalne.

OECD w jednej z rekomendacji odnosi się do liniowego podatku 19 proc. dla prowadzących działalność gospodarczą, sugerując, że powinien zostać on zniesiony. Zamiast tego dla wszystkich stawka podatku dochodowego powinna wynosić w zależności od dochodów 18 i 32 proc. MF podejmie prace w oparciu o te wskazania?

- Znam tę rekomendację i wydaje się ona oderwana w tym momencie od naszej polityki. Mało tego, znajdują się tam też wskazania odnośnie do obniżonych stawek VAT. Też mogę powiedzieć, że o ile będziemy racjonalizować ten system, to nie będziemy ograniczać zakresu stawek obniżonych. Zdecydowanie uprościmy tę matrycę, uprościmy sposób potwierdzania stawek VAT. Być może zdarzy się tam drobna, aczkolwiek wyrazista korekta, gdyż część produktów naprawdę nie musi korzystać ze stawki obniżonej.

Były obawy, że obowiązek składania deklaracji JPK przez mikrofirmy wywoła wiele trudności, że nie wszyscy złożą w terminie. Okazało się, że większych problemów z tym nie było

- Chciałbym podziękować przedsiębiorcom, że stanęli na wysokości zadania, że po ich stronie była mobilizacja i proces się naprawdę udał na miarę europejską. Uzyskaliśmy prawie 95 proc. w pierwszym rzucie plików JPK, a inne państwa ościenne, które wiele lat temu także uszczelniły swój system VAT, prowadzając takie same zadania, miały wynik ok. 84 proc. W związku z tym nasi przedsiębiorcy faktycznie pokazali klasę.

A te 5 proc.?

- Reszta, która nie złożyła tych plików, wydaje się, że są to po prostu quasi-przedsiębiorcy, quasi-podatnicy, a faktycznie słupy, które już raczej niczego nigdy nie złożą. To porzucone struktury, spółki, które niewykluczone służyły jakimś przestępstwom gospodarczym i podatkowym. W związku z tym można powiedzieć, że 100 proc. uczciwych przedsiębiorców złożyło JPK. W oczywisty sposób widzimy efekty i uszczelnienie wynikające z tego instrumentu. Będziemy rozwijać ten instrument w taki sposób, by wyeliminować inne dublujące się obowiązki raportowania. Zmniejszy to obciążenia księgowych i podatników w ilości dokumentów, które muszą koniecznie składać. Jest to mimo wszystko wygodny instrument raportowania i komunikacji, spójny. Jak już raz wykona się ten wysiłek, to jest on potem całkowicie powtarzalny. Myślimy o zlikwidowaniu deklaracji vatowskich. Nie musimy się ograniczać wyłącznie do tego dzięki informatyzacji relacji podatnik-służby skarbowe.

JPK ma przynieść także mniejszą liczbę kontroli losowych. A efekt fiskalny?

- Ocena skutków regulacji jest elementem przygotowania każdej reformy, ale ponieważ implementujemy równolegle bardzo dużo narzędzi uszczelnienia, to ich efekty się mieszają w budżecie. Jeżeli mamy zaplanowane 166 mld zł VAT w tym roku, to trzeba oceniać różne instrumenty w kontekście wykonania budżetu.

MF stawia na informatyzację i analizę baz danych. Czy w takim razie zostanie zorganizowany kolejny hackathon, by po raz kolejny włączyć w reformę podatkową młodych, zdolnych informatyków?

- Mamy rewelacyjny pomysł dla informatyków związany z oceną obrazów graficznych. Jest to bardzo wymagające zadanie, ale myślę, że nasze talenty informatyczne jak usłyszą czego od nich oczekujemy nie będą mogły się powstrzymać.

Kiedy zatem staną do rywalizacji?

- Najprawdopodobniej na jesieni. Tym razem w Warszawie.

Na jakim etapie są prace dotyczące kryptowalut?

- Pracujemy. Jest to na pewno na naszym radarze. Mamy żywiołową dyskusję, także międzynarodową dotyczącą tego zagadnienia. Trzeba odróżnić "cyfrowe pieniądze" od technologii, która stoi za ich funkcjonalnością, czyli blockchain. Być może jest to technologia przyszłości. Dzisiaj jest za wcześnie by to ocenić.

- My mamy przed sobą dosyć proste zadania. Handel kryptowalutami przynosi przychody, stąd pojawia się kwestia ich opodatkowania. To są takie dosyć codzienne problemy, z którymi musimy się zmierzyć. Rozumiemy też te fundamentalne, czyli wyjście przepływów finansowych poza system bankowy, utrata naturalnych instrumentów obrony państw przed handlem narkotykami, finansowaniem terroryzmu czy praniem pieniędzy. Jeśli nie jesteśmy w stanie zastosować - także wypracowanych przez wiele lat z sektorem bankowym, czy szerzej finansowym metod identyfikacji tych patologii - to może to być postrzegane jako systemowe zagrożenie.

Doczekamy się jednoznacznego stanowiska czy to jest aktywo czy pieniądz? To ma znowu konsekwencje podatkowe.

- Mamy orzecznictwo ETS w zakresie VAT, które w pewną stronę to kieruje. Pytanie czy to jest waluta czy usługa niematerialna... Jest powołany zespół w KPRM i w MF, który pracuje nad tym. Proszę poczekać chwilę na wyniki prac.

Niedawno NSA orzekł, iż przychód ze sprzedaży bitcoina należy zakwalifikować do przychodów z praw majątkowych.

- Jest to fiskalne podejście. Ten wyrok jest też przedmiotem oceny komisji i nie chciałbym wychodzić przed szereg. Jeśli będzie potrzeba interpretacji ogólnej w tym zakresie, to ją przygotuję i wydam.

Rozmawiali Bartosz Bednarz i Monika Krześniak-Sajewicz