Coraz bliżej unijnej bitwy o pieniądze

"Polityczne priorytety" nowego budżetu wieloletniego UE, czyli zapewne m.in. wspólne finansowanie polityki migracyjnej, mają być jednym z tematów lutowego szczytu Unii, a Komisja Europejska powinna przedłożyć swój projekt tego budżetu w maju 2018 r. Wymaga jednomyślnej zgody Rady UE (ministrowie krajów Unii) oraz zatwierdzenia przez Parlament Europejski, który może powiedzieć "tak" lub "nie" bez prawa do modyfikowania budżetu. Jednak w rzeczywistości główny ciężar negocjacyjny spoczywa na przywódcach krajów Unii, których polityczna ugoda ze szczytu UE w 2019 r. zostanie potem już tylko sformalizowana przez Radę UE.

Szczyt z lutego 2013 r., na którym uzgodniono budżet 2014-20, trwał ponad 30 godzin, łącznie z bezpośrednio poprzedzającymi go spotkaniami w mniejszych grupach. Przez cały ten czas na nogach - spośród przywódców - był tylko ówczesny szef Rady Europejskiej Herman Van Rompuy, kanclerz Angela Merkel i ówczesny francuski prezydent François Hollande. Premier Donald Tusk przespał parę godzin na kanapie w pokoju polskiej delegacji.

Budżet wieloletni to zwyczajowa nazwa "wieloletnich ram finansowych", czyli planu finansowego Unii wyznaczającego priorytety budżetowe, ogólne zasady finansowania oraz - o to toczą się najcięższe boje - pułapy wydatków. W owych "ramach" muszą się następnie pomieścić roczne budżety UE przyjmowane późną jesienią każdego roku w głosowaniu większościowym Rady UE oraz europarlamentu. Choć w "ramach finansowych" nie wpisuje się konkretnych kwot dla poszczególnych krajów UE, to określenie ogólnounijnych pułapów i reguł finansowania pozwalają dyplomatom na bieżąco - już podczas szczytowych obrad - szacować dość precyzyjnie wielkość kopert budżetowych dla swych krajów. Polska w budżecie wieloletnim 2014-20 ma do wykorzystania 86 mld euro z "funduszy unijnych", czyli funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Ponadto Warszawa dostaje spore pieniądze na bezpośrednie dopłaty rolne, ale w przypadku Polski te subwencje - w perspektywie kilkuletniej - równoważą się mniej więcej z polską składką do wspólnej kasy (o czym niżej).

Budżet wieloletni na okres 2014-20 to ciut ponad 1 proc. unijnego dochodu narodowego brutto (DNB to wskaźnik trochę różniący się od PKB) i - po przekalkulowaniu na obecne ceny - wynosi łącznie 1087 mld euro w zobowiązaniach i 1026 mld euro w płatnościach. Zobowiązania to kwota, na jaką opiewają wszystkie projekty (np. konkretne odcinki dróg w Polsce) zatwierdzone przez Brukselę i tym samym mające unijną gwarancję finansowania, jeśli zostaną zrealizowane. Natomiast w wydatki to pieniądze przeznaczone na pokrycie faktur za już realizowane projekty (np. wybudowane drogi). Planowane zobowiązania są większe od planowanych wydatków, bo po pierwsze - nie wszystkie zatwierdzone projekty dochodzą do skutku, a po drugie - część faktur będzie opłacana dopiero z przyszłego budżetu wieloletniego (czyli w przyszłych "ramach finansowych). Unijne reguły dopuszczają bowiem trzyletni poślizg - inwestorzy z projektów zatwierdzonych w 2020 r. mogą przekazywać do Brukseli ostatnie faktury w 2023 r.

Należyte przygotowanie projektów wspieranych z kasy UE zajmuje po kilka-kilkanaście miesięcy i dlatego liczba wniosków o finasowanie (a potem faktur) zwykle rośnie z roku na rok wskutek stopniowego rozkręcania się budżetu wieloletniego. Dlatego roczny budżet na 2018 r. (160 mld w zobowiązaniach, 145 mld w płatnościach) jest większy od budżetu rocznego na 2017 r. i zapewne okaże się mniejszy od budżetu rocznego na 2019 r. Wraz z budżetami rocznymi rosną roczne składki od krajów UE. I dopiero po zamknięciu bilansu 2020 r. będzie można dokładnie powiedzieć, ile dokładnie wyniosła średnia składka Niemiec, Francji czy Polski w okresie 2014-20. To m.in. dlatego ewentualną pobrexitową dziurę w kasie UE szacowano bardzo zgrubnie - na 10-12 mld euro rocznie. Szczęśliwie, grudniowe wstępne porozumienie między Brukselą i Londynem oddala groźbę owej dziury, bo Brytyjczycy obiecali respektowanie obowiązków z obecnych "wieloletnich ram finansowych".

Obecny budżet wieloletni obejmuje siedem lat (2014-20), ale jeszcze nie wiadomo, czy przyszłe "ramy" będą też siedmioletnie (2021-27) czy - jak teraz wolałaby Komisja Europejska - pięcioletnie (2021-25). Natomiast nie zanosi się na żadną rewolucję w kwestii źródeł finansowania wspólnej kasy UE. To przede wszystkim składki przelewane z budżetów krajów UE (to było 67 proc. wpływów Brukseli w 2016 r.), a w mniejszym stopniu m.in. cła zbierane na wspólnych granicach zewnętrznych Unii oraz wpływy powiązane z VAT-em ściąganym w każdym z krajów Unii (podstawowa stawka to 0,3 proc. od podstawy opodatkowania VAT). Składki zależą od wielkości gospodarek poszczególnych krajów Unii i dlatego są aktualizowane co rok, by dostosować je do wzrostu dochodu narodowego. Największym płatnikiem są Niemcy, które w budżecie wieloletnim 2007-13 były odpowiedzialne za blisko 20 proc. budżetu UE. Drugim w kolejności płatnikiem jest Francja (niecałe 18 proc.).

Polska w 2016 r. otrzymała z budżetu UE około 10,6 mld euro, a jednocześnie polski wkład do tego budżetu wyniósł 3,5 mld euro. A zatem Polska na czysto dostała 7,1 mld euro w 2016 r. Z kolei Niemcy na czysto dołożyły do tego budżetu 12,9 mld euro, Francja 8,2 mld euro, Wlk. Brytania 5,6 mld euro, Włochy 2,3 mld euro, a Holandia 2,1 mld euro. Dokładne dane za 2017 r. będą znane dopiero za kilkanaście tygodni, ale jest pewne, że wpłaty - zgodnie z zasadą corocznego rozkręcania się budżetu wieloletniego - będą wyższe od 2016 r. i niemal na pewno sporo niższe od wpłat w 2018 r.

Rozporządzenie o "wieloletnich ramach finansowych" stanie się podstawą dla nowych unijnych przepisów szczegółowych m.in. o polityce strukturalnej (nazywanej też polityką spójności), polityce rolnej bądź też o polityce migracyjnej. Te przepisy zostaną zaproponowane przez Komisję Europejską, a będzie musiała je zatwierdzić w głosowaniu większościowym zarówno Rada UE, jak i Parlament Europejski. Wskutek sporów Polski z Brukselą o zmiany w polskim sądownictwie teraz bodaj wszyscy płatnicy netto do przyszłego budżetu UE (kraje dokładające na czysto do wspólnej kasy) rozważają - choć nie byłoby to proste pod względem prawnym - wbudowanie mechanizmów wiążących wypłaty z wymogiem przestrzegania praworządności m.in. w przepisy szczegółowe o polityce spójności.

Tomasz Bielecki, Bruksela, Redakcja Polska Deutsche Welle