- Obecna polityka taryfowa drugiej administracji (Donalda) Trumpa prawdopodobnie nie zdoła ograniczyć uzależnienia Ameryki od importu towarów z Chin, z których część stanowi niezbędne źródło zaopatrzenia dla ważnych gałęzi przemysłu - mówiła Mary Lovely w rozmowie online przeprowadzonej przez PIIE.
Z badań Mary Lovely i Christine Wan opublikowanych w artykule "Made with China: Global supply chains and the limits of US decoupling" na stronach PIIE wynika, że udział Chin w imporcie do USA spadł o 7 punktów procentowych w latach 2017-2024, ale ich udział w wartości dodanej importowanej do USA obniżył się zaledwie o 2 pp. Amerykańskie cła zmusiły dostawców do przekierowania łańcuchów dostaw przez inne kraje, aby uniknąć bezpośredniej wysyłki z Chin do USA.
Wniosek z badań jest taki, że choć celem amerykańskiej polityki handlowej było "odłączenie" USA od Chin, cła do tego się nie przyczyniły, ale spowodowały np. przerwy w dostawach kluczowych towarów z Chin. Miały natomiast istotne konsekwencje dla kosztów ponoszonych przez amerykańskie firmy i przez konsumentów. Z punktu widzenia bezpieczeństwa ekonomicznego USA sytuacja się natomiast niewiele zmieniła.
- (…) łańcuchy dostaw dostosowały się do ceł na Chiny. Ma to istotne konsekwencje, zarówno dla kosztów, jakie muszą ponosić amerykańskie firmy, jak i kosztów konsumentów w USA, ale także - ci ważne - bezpieczeństwa ekonomicznego - powiedziała Mary Lovely.
- (…) za wieloma przechwałkami administracji (Donalda) Trumpa kryje się prawdziwa obawa, że USA stały się zbyt zależne od chińskiej produkcji wielu towarów (…) reagujemy na ten problem (…) używając bardzo tępego narzędzia, jakim są szerokie, uniwersalne cła - dodała.
Jak towary z Chin omijają cła
Od początku "wojen celnych" w 2017 roku przynajmniej część dostawców z Chin zrezygnowała z bezpośredniej wysyłki towarów ze swojego kraju do USA, o czym świadczy spadek importu z Państwa Środka do Ameryki. Ale równocześnie nastąpił wzrost udziału w amerykańskim imporcie z kilku innych państw. Największy wzrost udziałów w latach 2017-2025 odnotowały Tajwan (4,1 pp), Wietnam (3,7 pp) i Meksyk (2,3 pp). Okazuje się, że przez pośredników z innych państw wartość dodana wytworzona w Chinach trafia dalej do Ameryki, a uzależnienie wcale się nie zmniejsza w takim stopniu, jak wynikałoby to ze zmniejszenia importu.
- (…) wraz ze spadkiem naszego handlu z Chinami, rósł handel z innymi krajami. Udział Chin w naszym dwustronnym eksporcie spadł z ok. 22 proc. w 2018 roku do 9 proc. w zeszłym roku. To ogromna ilość towarów, które obecnie pozyskujemy z innych krajów - mówiła Mary Lovely.
Pierwsze cła na Chiny Donald Trump wprowadził w okresie swojej pierwszej kadencji prezydenckiej, w 2017 roku. Wtedy chińscy producenci zaczęli używać na ominięcie restrykcji dość prostych sposobów. Towar zapakowany jechał z Chin np. do Wietnamu lub Malezji i tam przyklejano na nim jedynie etykietkę, że pochodzi z tego kraju. Tak było również w latach 2021-24 za prezydentury Joe Bidena, który utrzymał wcześniejsze restrykcje wobec towarów z Chin.
Zobacz również:
Po pamiętnym "Dniu Wyzwolenia" w kwietniu ubiegłego roku sposoby omijania ceł stają się znacznie bardziej komplikowane. W państwach Południowo-Wschodniej Azji powstają fabryki chińskich producentów, które przetwarzają wyprodukowaną w Chinach wartość dodaną. I w ten sposób uzależnienie USA od chińskiej "treści" niewiele się zmienia. Kraje takie jak np. Wietnam, których eksport do USA bardzo szybko rósł w okresie ostatnich 5-7 lat równocześnie zwiększały import z Chin.
- (…) łańcuchy dostaw zreorganizowały się wobec tego zjawiska. I oczywiście większość z tych zmian wynika wyłącznie z ceł na Chiny - mówiła Mary Lovely.
Chiny nadal kontrolują łańcuchy wartości
Przykład? Laptopy, których import do USA z Chin drastycznie spadł, a równocześnie adekwatnie wzrósł import z Wietnamu. Do Wietnamu eksportowane są np. chipy do laptopa z Chin i następuje dodanie wietnamskiej wartości. Badania pokazały, że w średnio ponad jedna czwarta wartości dodanej w laptopie sprowadzonym do USA z Wietnamu pochodzi z Chin.
- (…) widzimy części pochodzące z Chin, które są składane lub w inny sposób przekształcane w Wietnamie, a następnie trafiają do USA - mówiła Mary Lovely.
- Kiedy patrzymy na ilość chińskiej wartości dodanej, chińskiej zawartości napływającej do USA, nie widzimy czegoś takiego (jej zmniejszenia). Szacujemy, że jeśli spojrzymy na zagraniczną wartość dodaną do USA, chiński udział spadł bardzo niewiele - dodała.
Celem wprowadzenia ceł na Chiny przez administrację USA było rozdzielenie łańcuchów dostaw "amerykańskich" i "chińskich". Administracja USA nie osiągnęła tego celu.
- Zasadniczo to rozdzielenie nie następuje. Z punktu widzenia bezpieczeństwa gospodarczego jest to bardzo ważne, ponieważ widzieliśmy w przeszłości, że jeśli Chiny kontrolują tylko jedną część łańcucha wartości, nadal możemy być narażeni na podatność (…) jaką mamy dziś w przypadku minerałów (…) ziem rzadkich - powiedziała Mary Lovely.
"Nie jest to podejście strategiczne"
Obecna polityka celna USA charakteryzuje się bardzo dużą zmiennością po tegorocznym orzeczeniu Sądu Najwyższego, że cła nałożone w "Dniu Wyzwolenia" nie mają podstaw prawnych. Ale cła nakładane na kraje takie, jak np. Wietnam, Meksyk czy Malezja poprawiają z kolei pozycję przedsiębiorstw chińskich eksportujących do USA bezpośrednio. Administracja USA prawdopodobnie zorientowała się, że cła nie są skutecznym narzędziem i po cichu wprowadza różne inne mechanizmy, które mają pomóc jej wymusić zerwanie przez eksportujących na amerykańskie rynek łańcuchów, które łączą ich z Chinami.
Ważnym sposobem z nich są umowy o handlu wzajemnym, które zawierają różne mechanizmy prawne zmuszające inne kraje do dostosowania się do amerykańskich preferencji handlowych. Należą do nich umowy o współpracy z USA w zakresie polityki handlowej, takie jak nakładanie ceł wyrównawczych lub antydumpingowych. W niektórych krajach wprowadzane są także wymogi dotyczące kontroli inwestycji. Na razie jednak żadna z takich umów nie została ratyfikowana przez kraj, z którym USA ją zawarły. Szczególnie kraje Azji Południowo-Wschodniej nie chcą być wciągnięte w konieczność dokonania wyboru między Chinami a USA. Przepisów pozwalających na zawieranie umów dyskryminujących trzecią stronę nie ma też w amerykańskim prawie.
Zobacz również:
- Administracja (Donalda) Trumpa stosuje więc szereg mechanizmów, by wypchnąć Chiny z łańcuchów dostaw. Nie jest to jednak podejście strategiczne - powiedziała Mary Lovely.
- Prawdziwe bezpieczeństwo gospodarcze USA wymaga bardziej zdyscyplinowanej strategii - identyfikacji rzeczywistych wąskich gardeł, budowania konkurencyjnych, alternatywnych dostawców i infrastruktury łączącej ich z rynkami oraz współpracy z sojusznikami, zamiast zmuszania ich do korzystania z oddzielnych łańcuchów dostaw - dodała.
Pewne jest natomiast, że działania administracji mające na celu "oddzielenie" Chin z łańcuchów dostaw podnosi koszty amerykańskich firm. Chodzi głównie o dobra pośrednie, w które zaopatrują się amerykańskie fabryki wytwarzające z nich swoje produkty. W ten sposób gospodarka USA staje się mniej konkurencyjna. Pytanie, czy Donald Trump zdaje sobie z tego sprawę.
Jacek Ramotowski
