Czy rząd ma pomysł na gospodarkę? "Finanse publiczne są w kleszczach"

Zmianie władzy w Polsce w październiku 2023 r., a później obejmowaniu sterów w państwie przez gabinet Donalda Tuska w grudniu, towarzyszyły podwyższone oczekiwania, jeśli chodzi o podejście nowego rządu do spraw gospodarczych. Ekonomiści postulowali, że pora zacząć wspierać wzrost PKB inaczej niż tylko poprzez transfery socjalne napędzające konsumpcję. Czekano na odbicie w inwestycjach przy założeniu, że odblokowanie środków z KPO wesprze ten ważny filar wzrostu gospodarczego. Liczono na zwiększenie przejrzystości obrazu finansów publicznych i szybszą konsolidację fiskalną. Wprawdzie wiadomo było, że rząd Donalda Tuska w dużej mierze dziedziczy budżet na 2024 rok po poprzednikach i w pierwszym roku sprawowania władzy nie będzie mógł robić wszystkiego po swojej myśli, ale nadzieje były takie, że pojawią się symptomy trwałej zmiany optyki gospodarczej. Czy tak się stało?

- Po zmianie władzy część ekonomistów, w tym ja, twierdziła, że powinny dokonać się zmiany dotyczące paradygmatu gospodarczego, sposobu wprowadzania do gospodarki różnych impulsów o charakterze prorozwojowym - a jednocześnie też wskazywaliśmy, że ze względu na efekty kalendarzowe wprowadzanie takich zmian nie będzie możliwe w trybie natychmiastowym - mówi Interii Janusz Jankowiak, główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu. - Uważaliśmy, że okres ostatniego roku to okres przejściowy, w którym zostaną tylko zarysowane kierunki zmian. Ale i tak jest bardzo duży niedosyt.

Janusz Jankowiak wskazuje, że rząd Donalda Tuska niejako przejął po poprzednikach pewne rozwiązania czy też podejście, które były krytykowane przez ekonomistów. - Najbardziej jaskrawym przykładem jest dekompozycja wzrostu, który opierał się na konsumpcji. Trudno jest wskazać tutaj kierunek zmian; na pewno nie zostały one zaznaczone w sposobie myślenia o finansach publicznych, w budżecie na 2025 rok.

Jak dodaje, utrzymują się również inne obiekty krytyki ze strony ekonomistów. - To mała przejrzystość finansów publicznych; rosnące kwoty na różne wydatki umieszczane poza budżetem, co pociąga za sobą osłabioną kontrolę parlamentarną; zbyt wolne tempo konsolidacji finansów publicznych; stałe powiększanie się długu i deficytu sektora finansów publicznych w sposób dalece niesatysfakcjonujący - wylicza.

Ale jest też druga strona medalu - otoczenie, które w ten czy inny sposób wpływa na to, jak rząd może kształtować politykę gospodarczą.

- Na samym początku warto podkreślić, że nie wszystko w gospodarce zależy od polityki państwa; na szczęście polska gospodarka jest zdominowana przez sektor prywatny - i ani aktywność inwestycyjna firm z udziałem Skarbu Państwa czy całkowicie państwowych podmiotów, ani polityka makroekonomiczna, nie są najważniejszymi czynnikami wpływającymi na kondycję gospodarki - mówi nam Piotr Bujak, główny ekonomista PKO BP.

- Drugim czynnikiem ograniczającym przeprowadzanie zmian w gospodarce jest trudna kohabitacja, a więc współistnienie prezydenta i rządu wywodzących się z różnych obozów. Ten specyficzny układ polityczny sprawia, że obecny rok jest takim "rokiem na przeczekanie" - do wyborów prezydenckich w maju. Sytuację dodatkowo komplikuje też fakt, że obecny obóz rządzący to tak naprawdę "koalicja trzech koalicji" - dodaje.

- Trzecia rzecz, o której trzeba pamiętać, oceniając efekty polityki gospodarczej i makroekonomicznej rządu, to obiektywne trendy makro zastane przez obecną ekipę rządzącą. Specyficzne uwarunkowania makroekonomiczne wręcz stawiają rząd pod ścianą. Chodzi o to, że obecny rok jest rokiem po okresie bardzo wysokiej inflacji, a zarazem rokiem po wyborach parlamentarnych i jednocześnie rokiem, w którym inflacja gwałtownie się obniżyła. 

Jak tłumaczy Piotr Bujak, "ten specyficzny układ oznacza, że mamy bardzo silną presję na wzrost wydatków publicznych, związany z indeksacją świadczeń społecznych, płac w sferze budżetowej, w reakcji na wcześniejszą bardzo wysoką inflację". - Do tego dochodzi koszt realizacji obietnic wyborczych - i obecnej rządzącej koalicji, i poprzedniej. Efektem jest duża negatywna presja po stronie wydatkowej. 

Rząd Donalda Tuska nie tylko musiał "dowieźć" obietnice złożone przez partie koalicyjne w kampanii wyborczej - a więc np. wprowadzenie "babciowego" czy renty wdowiej - ale też znaleźć środki na uruchomienie zwiększonego świadczenia rodzicielskiego ("500 plus" zostało zastąpione przez "800 plus"), co przed wyborami obiecał jeszcze obóz polityczny PiS.

- Ten slogan, że to, co zostało dane, nie będzie odebrane, jest bardzo mocno akcentowany w polityce tego rządu - zauważa Janusz Jankowiak. - Dotyczy to wielu spraw, nie tylko socjalnych. Kiedy rząd uzyskuje i zaczyna bardzo intensywnie wykorzystywać instrumenty, które dają mu dyskrecjonalność w dysponowaniu środkami publicznymi poza kontrolą parlamentarną, to bardzo trudno jest się tego pozbyć. Nowy gabinet, nawet jeśli krytykował ten sposób postępowania u poprzedników, widzi w nim pewne korzyści utylitarne. Dodatkowo czymś bardzo kłopotliwym jest wycofywanie się z pewnych transferów na wydatki socjalne.

Ze strategii zarządzania długiem publicznym na lata 2025-2028 wprost wynika, że dług pozabudżetowy wzrośnie do niewiele ponad 600 mld zł z 360 md zł na koniec 2023 r. (różnica między zadłużeniem sektora finansów publicznych według metodologii unijnej na poziomie 2,9 bln zł na koniec 2028 r. wobec 2,3 bln zł zadłużenia według krajowej metodologii).

- Ogólną sytuację w finansach publicznych pogarsza dodatkowo mocny spadek inflacji wywierający silnie negatywną presję na stronę dochodową, a szczególnie na wpływu z tytułu najważniejszego z punktu widzenia budżetu państwa podatku VAT - zwraca uwagę Piotr Bujak z PKO BP. - Głęboki spadek inflacji - ze szczytu powyżej 18 proc. na początku 2023 r. do ok. 2 proc. na początku bieżącego roku (średniorocznie z ponad 11 proc. w 2023 r. do niecałych 4 proc. w 2024 r.) znacznie ogranicza wzrost bazy podatkowej (czyli wartości wszystkich towarów i usług objętych podatkiem VAT) i ogólnych wpływów podatkowych.

- Z tego tytułu, ze względu na ten specyficzny układ sytuacji makroekonomicznej, ten rok jest "rokiem na przeczekanie" - dodaje główny ekonomista największego polskiego banku. - W kolejnych latach, wraz z pewną redukcją deficytu fiskalnego, polityka fiskalna będzie mogła stać się w niektórych sferach bardziej elastyczna. 

Jak ma wyglądać ta redukcja deficytu? Ze średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego wynika, że w 2025 r. deficyt sektora finansów publicznych ma spaść nieznacznie - z 5,7 proc. PKB w 2024 r. do 5,5 proc. PKB, a więc zaledwie o 0,2 pkt proc. Z kolei w 2026 r. deficyt sektora ma obniżyć się bardziej zauważalnie, do 4,5 proc. PKB, by w 2027 r. spaść do 3,7 proc. PKB. Przypomnijmy - unijny próg wynosi 3 proc. PKB. Poniżej tej wartości mamy znaleźć się w 2028 r., kiedy to deficyt ma znaleźć się na poziomie 2,9 proc. PKB. 

- Osobiście byłem krytykiem przyjęcia ścieżki konsolidacji fiskalnej w horyzoncie 4-letnim, w dodatku konsolidacji niesymetrycznej - łagodniejszej w 2025 r., a później, w kolejnych trzech latach do 2028 r., ostrzejszej - przyznaje Janusz Jankowiak z Polskiej Rady Biznesu. - To przekłada się na konieczność dokonania ograniczenia wydatków bądź zwiększenia dochodów w okresie większej niepewności i oddala te wysiłki w czasie. Nie wiemy, czy tempo wzrostu gospodarczego w 2028 r. będzie wyższe czy niższe, raczej to drugie - a więc warunki, w których przyjdzie tę konsolidację realizować, będą trudniejsze. Byłem zwolennikiem przeprowadzenia konsolidacji w okresie 7 lat, dokonania równomiernie rozłożonego wysiłku, także w 2025 r., ale tu zaczęły wchodzić w rachubę czynniki niekoniecznie ekonomiczne, a polityczne. Rok 2025 to rok wyborów prezydenckich, co nie sprzyja konsolidacji - politycznie to łatwo zrozumiałe, ale ekonomicznie nieakceptowalne.

- Także utrzymywanie kontrolowania cen energii ma wpływ na okresy późniejsze, zwiększając niepewność w przyszłości - zauważa ekspert. - To ma przełożenie również na krytykowaną przez rząd politykę pieniężną, bo tego typu rozwiązania umożliwiają większości w RPP odsuwanie momentu rozpoczęcia obniżki ceny pieniądza, właśnie ze względu na niepewność. Rząd pogubił się w tym i z tej kalkulacji politycznej wyszły dość ułomne rozwiązania.

Piotr Bujak z PKO BP docenia natomiast to, że rząd w planach redukcji deficytu wybrał scenariusz bardziej wymagający. - Faktycznie, rząd w 4-letnim planie redukcji deficytu sektora finansów publicznych do 3 proc. PKB zakłada, że w pierwszym roku wysiłek fiskalny będzie najmniejszy, a w kolejnych trzech latach już większy - mówi. - Ale pamiętajmy, że w ramach procedury nadmiernego deficytu, w której się znajdujemy i w ramach której rząd przedstawił program redukcji deficytu, jest też do wyboru opcja zmniejszania go w okresie 7-letnim. Jeśli popatrzymy na 4-letni plan, to większość wysiłku fiskalnego skupia w trzech latach, które następują po tym pierwszym roku, jednak wciąż jest to bardziej ambitna wersja ścieżki redukcji deficytu niż dopuszczalny 7-letni okres. 

Żeby jednak plan ministra finansów się spiął, wszystko musi układać się po jego myśli - co najmniej tak, jak w założeniach makroekonomicznych na najbliższe lata.

- Strategia redukcji deficytu fiskalnego w Polsce zakłada realizację bazowego scenariusza makro, czyli opiera się na założeniu, że warunki w gospodarce będą relatywnie sprzyjające, że będziemy mieć solidny wzrost PKB w okolicach 3-4 proc., że nie będzie wstrząsów dla gospodarki i dla naszych finansów publicznych i że koszty obsługi długu będą pod kontrolą, ponieważ stopy procentowe w Polsce i na świecie będą spadać - wymienia Piotr Bujak. - Mogą się jednak przydarzyć różne perturbacje - przede wszystkim na świecie: z otoczenia zewnętrznego mogą przyjść takie wstrząsy, że ta ścieżka redukcji deficytu będzie zagrożona i jednocześnie nie będziemy mieli pola manewru w polityce fiskalnej, żeby zapobiegać negatywnym szokom. 

Takie szoki to tzw. "czarne łabędzie" - ostatnie lata przyzwyczaiły już rządzących do tego, że mogą nadlecieć one w najmniej oczekiwanym momencie. A globalna gospodarka ma przed sobą okres niepewności związany ze zmianą warty w Białym Domu i możliwym wzrostem protekcjonizmu USA, na który tym samym będą chciały odpowiedzieć Chiny.

- W momencie poprzednich szoków - wybuchu wojny w Ukrainie i pandemii - finanse publiczne były w lepszym stanie - przyznaje Piotr Bujak. - Nowy rząd odziedziczył tymczasem finanse publiczne z deficytem powyżej 5 proc. PKB i z ostrą wzrostową ścieżką długu publicznego. W tym momencie zadanie dla ministra finansów staje się więc niezwykle ambitne. 

Biorąc pod uwagę ciężar, który dźwiga na swoich barkach Andrzej Domański, być może zasadne stałoby się utworzenie w rządzie komórki albo stanowiska, z którym będzie związane nie tyle pilnowanie budżetu i wskaźników, ale wypracowywanie szerszej wizji dla polskiej gospodarki.

- To, co jest najbardziej charakterystyczne dla tego rządu, to wyraźny brak centrum decyzyjnego w sprawach gospodarczych; nie ma ośrodka, który by wyznaczał perspektywę zmian, zarysowywał priorytety gospodarcze - nie tylko w bliższym horyzoncie, ale na całą kadencję - zwraca uwagę Janusz Jankowiak.

Wyzwania stojące przed polską gospodarką są bowiem znaczące, a jednocześnie nie widać działań, które pokazywałyby determinację rządzących do zmierzenia się z nimi. - Problem polega na tym, że przed wyborami akcentowano konieczność zmiany w strukturze wydatków publicznych, żeby móc finansować inwestycje zmieniające gospodarkę. Podkreślano, jak ważna jest transformacja energetyczna, zielone źródła energii - ale tego nie zrobi się z niczego - mówi Janusz Jankowiak. - Trzeba albo szukać oszczędności, albo powiększać dług. Tymczasem u nas wybrano rozwiązanie suboptymalne, bo powiększa się dług - ale większość pożyczonych pieniędzy nie idzie na wydatki modernizacyjne, a na wydatki o charakterze socjalnym.

- O ile środków z KPO nie można lekceważyć i byłbym od tego jak najdalszy - te pieniądze były potrzebne i dobrze, że udało się je odblokować - to nawet pełne ich wykorzystanie będzie dalece niewystarczającym impulsem do tego, by znacząco zwiększyć tempo wzrostu inwestycji - dodaje.

Inwestycje to także wielkie projekty infrastrukturalne, które w pierwszym półroczu rządów Koalicji 15 października zdominowały debatę publiczną.

- Pomiędzy przejściem od jednej formacji rządzącej do drugiej mocno wybrzmiewał też istotny temat podejścia do dużych inwestycji infrastrukturalnych, takich jak CPK czy kontenerowy port w Świnoujściu - mówi nam Piotr Soroczyński, główny ekonomista Krajowej Izby Gospodarczej. - Mimo podjęcia pewnych decyzji kierunkowych do dziś nie mamy w stu procentach jasnego sygnału, co z tym wszystkim będzie. Cały czas przyglądamy się, poprawiamy, terminy są zaplanowane na "święte nigdy". Tymczasem np. przedsiębiorca z branży transportowej planujący siatkę połączeń na cały świat chciałby wiedzieć, czy w CPK będzie część cargo czy nie, jak mocno będzie ona rozbudowana, jak dużą w związku z tym ma budować halę magazynową itp. Odsunięcie tych jasnych komunikatów o półtorej kadencji, a horyzontu realizacji projektu na jakiś 2050 r., też nie wpływa na przewidywalność otoczenia inwestycyjnego. 

- Podobnie jest z odchodzeniem od węgla - dodaje. - Nie ulega wątpliwości, że my powinniśmy z niego jak najszybciej uciekać w energetyce, ale tak samo nie ma wątpliwości, że musimy już teraz myśleć o tym, jak zabezpieczyć surowiec węglowy na przyszłość, jako surowiec dla chemii. Za kilka lat, kiedy z dostępnością surowców będzie problem, węgiel w tej branży może mieć olbrzymie znaczenie. Powinniśmy więc myśleć nieco szerzej, a nie na zasadzie: zamykamy kopalnię i wrzucamy do niej granat. 

- Na pewno można było oczekiwać pchnięcia spraw do przodu w projektach, które nie są dyskusyjne. W kwestiach takich, jak CPK, można było szukać kompromisu, ale pewne rzeczy nie budziły wątpliwości i w tych kwestiach opóźnienie jest bardzo trudno wytłumaczalne - zauważa Janusz Jankowiak.

Być może dobrym przykładem takiego opóźnienia jest kwestia tego, co zrobić z aktywami węglowymi spółek energetycznych. Zarzucono koncepcję rządu PiS, czyli utworzenie Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego (NABE) skupiającej te aktywa, zapowiadając wypracowanie nowej - analizy, jaki kierunek obrać teraz, cały czas trwają. Słyszymy o tym już od roku.

Ekonomiści apelują o to, by rządzący patrzyli szerzej.

- W kwestii zmian w strukturze wydatków i realizacji obietnic w grę wchodzą też rozbieżne cele w wielopartyjnej koalicji. Ten stan rzeczy powstrzymywał wiele rozwiązań, czego klasycznym przykładem jest składka zdrowotna, która nagle stała się zarzewiem gorącego konfliktu wewnętrznego. Tym sposobem kwestia, która była ważna z punktu widzenia realizacji obietnic wyborczych, ale nie jest i nigdy nie była najważniejszą kwestią z punktu widzenia strategii gospodarczej kraju, zepchnęła w cień wiele rzeczy ważniejszych - mówi Janusz Jankowiak.

I przestrzega: - Polska nie będzie już rozwijać się w takim tempie, jak po wejściu do UE; tempo wzrostu będzie oscylowało wokół 2-3 procent. Ten handicap w postaci nadganiania się kończy - potrzebujemy nowych rozwiązań poza nisko wiszącymi owocami, które już zostały zerwane. Z całą pewnością rządzić będzie trudniej niż jeszcze parę lat temu. Dalej mamy przewagę konkurencyjną w postaci kosztów pracy, jednak pozostaje ona w cieniu tego, że mamy niższą wydajność. Zbyt wolno nadganiany deficyt w tej drugiej sferze skłania inwestorów zagranicznych do ostrożniejszego wchodzenia na nasz rynek.

Zmiana sposobu myślenia siłą rzeczy wiązałaby się też z mniej hojną polityką socjalną. Czy rządzący się na to odważą?

- Miejmy nadzieję, że widoczne gołym okiem napięcia w naszych finansach publicznych i pamięć o tym, że jesteśmy w procedurze nadmiernego deficytu - a jednocześnie rosnąca świadomość, że Polska potrzebuje ogromnych inwestycji publicznych i prywatnych przez najbliższą dekadę (mowa tu o transformacji energetycznej, bezpieczeństwie narodowym, przebudowie polskiej gospodarki w taki sposób, by zniwelować problem w postaci wyczerpywania się naszej tradycyjnej przewagi, tj. taniej i dobrze wykwalifikowanej podaży pracy) - zbudują przekonanie w społeczeństwie i w klasie politycznej, że musimy bardzo racjonalnie gospodarować ograniczonymi zasobami, że nie stać nas na wszystko - mówi Piotr Bujak z PKO BP. 

- Po okresie silnego wzrostu wydatków o charakterze społecznym - który to wzrost miał swoje pozytywne efekty - teraz musimy mocno w siebie zainwestować, a to wymaga dyscypliny w myśleniu o finansach publicznych, w zarządzaniu publicznymi pieniędzmi. Oby nie zabrakło nam zdrowego rozsądku i myślenia propaństwowego - nie tylko o tym, co tu i teraz, ale także o przyszłości.

Katarzyna Dybińska