Komisja finansów za uchwaleniem zmiany w regule wydatkowej

Komisja zarekomendowała przyjęcie przygotowanej przez posłów PiS nowelizacji ustawy o finansach publicznych wraz z poprawką mówiącą m.in., że zmiana wejdzie w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia oraz z poprawkami redakcyjnymi zgłoszonymi przez sejmowych legislatorów.

Przygotowany przez posłów PiS projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych modyfikuje formułę stabilizującej reguły wydatkowej (SRW). Znajdujący się w niej wskaźnik inflacji (CPI) wraz z korektą błędów jej prognoz ma zostać zastąpiony sztywnym celem inflacyjnym NBP (obecnie 2,5 proc.). Ponadto zmiana ma zwiększyć limit wydatków "w przypadku przewidywanej realizacji w roku budżetowym istotnych dochodów z działań jednorazowych i tymczasowych".

Obecny na posiedzeniu komisji wiceminister finansów Leszek Skiba powiedział, że zmiana umożliwi zwiększenie potencjalnego limitu wydatków w przyszłym roku o 5,7 mld zł. Zaznaczył, że to efekt zbliżony do skutków poprawki do reguły, wprowadzonej przez poprzedni rząd, polegającej na zaliczeniu do wydatków sektora publicznego wydatków z Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

- Ta zmiana generalnie jest porównywalna (...) do tego, co pojawiło się wcześniej. (...) Czy wpływa to na deficyt budżetowy? W żaden sposób. Deklaracja ministra Szałamachy (ministra finansów Pawła Szałamachy - PAP) jest taka, że projekt budżetu na rok 2016 będzie projektem, w którym poziom deficytu sektora finansów publicznych poniżej 3 proc. PKB będzie utrzymany - mówił Skiba.

W uzasadnieniu do projektu jego autorzy napisali, że w formule SRW wyróżnia się część realną i nominalną. Część realna to ośmioletnia średnia realnej dynamiki PKB. Z roku na rok średnia ta zmienia się w małym stopniu, dzięki czemu można ją przewidzieć dość dokładnie, z dużym wyprzedzeniem.

"Część nominalną stanowił do tej pory prognozowany wzrost cen, tj. dynamika CPI uzupełniona o korektę błędnych prognoz. Związana z rosnącą zmiennością inflacji nieprzewidywalność tej kategorii stanowi jednak czynnik znaczącej niepewności w procesie budżetowym" - napisali autorzy projektu.

Wskazano, że konieczne było dokonanie wcześniejszego niż pierwotnie zakładano przeglądu formuły reguły i wyeliminowanie wady, która ma miejsce w części nominalnej reguły. "W efekcie zaproponowano zastąpienie jednorocznego wskaźnika CPI i korekty błędów prognoz CPI celem inflacyjnym NBP (obecnie 2,5 proc.). Dzięki wprowadzeniu tej zmiany część nominalna, podobnie jak realna, będzie bardziej przewidywalna, co zapewni większą stabilność polityki fiskalnej" - uzasadniono.

W projekcie znalazł się przepis przejściowy określający kwotę wydatków za rok 2015, która uwzględnia wcześniejszą nowelizację ustawy o finansach publicznych oraz korektę błędów prognoz inflacji za lata 2014-2015, niezbędnej do wyliczenia kwoty wydatków SRW na rok 2016. Pozostałe zmiany, jak wskazano w uzasadnieniu, mają charakter porządkujący.

Obowiązująca stabilizująca reguła wydatkowa zastąpiła wcześniejszą tzw. tymczasową regułę wydatkową. Ma ona w założeniu charakter antycykliczny, co znaczy, że w przypadku szybszego wzrostu wydatki publiczne mają rosnąć wolniej, jednak w czasach spowolnienia można je zwiększyć. Jej celem jest równoważenie finansów publicznych i ograniczenie deficytu tego sektora.

Zdaniem ekonomistów, z którymi rozmawiała PAP, bez zmiany w stabilizującej regule wydatkowej (SRW) rząd nie mógłby spełnić obietnic wyborczych PiS, które wymagają znacznego zwiększenia wydatków.

OPINIE

Ekonomista z Raiffeisen Polbank Michał Burek obliczył, że reguła wydatkowa w nowej formule podwyższa limit wzrostu wydatków na 2016 r. do ok. 4,8 proc. (rdr) w porównaniu do 2,5 proc. przewidzianych w obecnie obowiązującej regule. To przekłada się na wzrost wydatków o ok. 8 mld zł.

Według Burka stanowi to dodatkowe ryzyko dla stabilności finansów publicznych i pokazuje, że nowy rząd jest bardzo zdeterminowany, by zrealizować swoje obietnice wyborcze, nie przywiązując przy tym takiej uwagi do limitu deficytu sektora finansów publicznych w wysokości 3 proc. PKB.

Według Burka taka polityka fiskalna może być negatywnie oceniona zarówno przez Komisję Europejską, jak i inwestorów na rynku długu. Z jednej strony Polsce grozi ponowne objęcie procedurą nadmiernego deficytu, a z drugiej strony inwestorzy mogą żądać dodatkowej premii za ryzyko.

Główny ekonomista banku Pekao Marcin Mrowiec wskazał w rozmowie z PAP, że zmiana umożliwi rządowi zwiększenie wydatków publicznych powyżej poziomu, który przewiduje reguła wydatkowa w obecnym kształcie. Zaznaczył, że przed takim wzrostem wydatków przestrzegają agencje ratingowe, które zapowiadają, że wezmą to pod uwagę, oceniając stan polskich finansów publicznych.

- Ostatnie wydarzenia i zapowiedzi dodatkowych wydatków rodzą coraz bardziej zasadne pytanie, czy rzeczywiście deficyt finansów publicznych będzie pod kontrolą. Rynki pogodziły się z tym, że w przyszłym roku może być trochę powyżej 3 proc. PKB. Pytanie tylko, czy to będzie +trochę+, czy więcej niż +trochę powyżej 3 proc.+. Obawy dotyczą też tego, czy w kolejnych latach deficyt będzie trzymany w ryzach. Wiemy bowiem dość dużo o planowanych wydatkach, ale niezbyt wiele o tym, jak mają zostać sfinansowane - powiedział ekonomista.

- Ta zmiana niestety wpisuje się w te obawy i nastroje. Mam nadzieję, że ten pociąg się zatrzyma, ciągle bowiem jesteśmy postrzegani na rynkach zagranicznych jako kraj ze stabilnymi finansami, wyróżniający się na plus w regionie Europy Środkowo-Wschodniej. Tymczasem inwestorzy mają coraz więcej wątpliwości. To stąpanie po coraz cieńszym lodzie. Liczę, że nie zrobimy jednego kroku za daleko. Odzyskiwanie zaufania rynku będzie później bardzo trudne - powiedział.

Także główny ekonomista z Societe Generale Jarosław Janecki uważa, że zmiana otwiera furtkę do zwiększenia wydatków i realizacji przedwyborczych zapowiedzi PiS-u. - Byłoby to niemożliwe w przyszłym roku, gdyby reguła wydatkowa funkcjonowała w takiej postaci, jak obecnie. Z punktu widzenia jednego roku nie musi to być bardzo niebezpieczne, bowiem wiemy, jakiego rodzaju dodatkowe wydatki się pojawią. Ale patrząc z dłużej perspektywy widać ryzyko, że furtka ta będzie przez polityków nadmiernie wykorzystywana i będziemy mieli do czynienia ze zwiększającą się nierównowagą w finansach publicznych - ocenił Janecki.

- O ile dodatkowe wydatki ponad zakładaną regułę niosą duże ryzyko destabilizacji finansów publicznych, to jednak musimy pamiętać, że jeżeli po stronie dochodowej pojawiają się nowe źródła finansowania tych wydatków, ryzyko to jest zmiękczane - zastrzegł ekonomista. Wskazał, że z takim przypadkiem mamy do czynienia w 2016 r., bowiem rząd zaplanował dodatkowe dochody m.in. z nowego podatku od aktywów finansowych, czy z podatku od sklepów wielkopowierzchniowych. - Duży znak zapytania dotyczy tego, co będzie poza 2016 r. - dodał Janecki.

Jak napisano w uzasadnieniu projektu, który w piątek zamieszczono na stronie internetowej Sejmu, zmiana ma umożliwić m.in. zwiększenie limitu wydatkowego "w przypadku przewidywanej realizacji w roku budżetowym istotnych dochodów z działań jednorazowych i tymczasowych", o których mowa w unijnym rozporządzeniu w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych.

_ _ _ _ _ _ _

O sytuacji budżetowej oraz perspektywach dla polskich obligacji rozmawiamy z Dariuszem Laskiem, dyrektorem inwestycyjnym ds. papierów dłużnych Union Investment TFI.

Zbliżamy się do końca roku, który okazał się bardziej udany dla funduszy pieniężnych, a nieco mniej dla obligacyjnych. W jakim otoczeniu rynek długu przywita Nowy Rok?

Analizując czynniki lokalne, zauważymy, że dla polskiego rynku obligacji kluczowe będą dwa.

Po pierwsze - nowa Rada Polityki Pieniężnej. Wiele wskazuje na to, że będzie ona gołębia i (jeśli inflacja zanadto nie wzrośnie) dokona obniżki stóp procentowych. Inwestorzy w dalszym ciągu oczekują, że cięcie wyniesie 50 punktów bazowych (0,5%).

Po drugie - polityka fiskalna polskiego rządu. W tej chwili budzi ona obawy, ponieważ w kształtowaniu budżetu wydatki planowane przez państwo w zbyt dużym stopniu przekraczają możliwe do pozyskania wpływy, np. z tytułu zadłużania się czy podatków. Jeśli dojdzie do obniżki stóp procentowych, dla polskich obligacji może to oznaczać spadek rentowności papierów krótkoterminowych, a jednocześnie wzrost rentowności papierów o długim terminie zapadalności (przez wzgląd na wyższe ryzyko).

Czy kondycja budżetowa Polski rzeczywiście jest na tyle słaba, że ogranicza możliwości dalszego zadłużania, np. poprzez emisję obligacji?

Sytuacja budżetowa Polski jeszcze nie jest zła, natomiast warto mieć świadomość tempa i skali wydatków. Zwróćmy uwagę, że solidny zastrzyk finansowy, jaki na początku 2014 r. zasilił polski budżet (w momencie przetransferowania 153 mld zł z OFE do ZUS), został już rozdysponowany. Możliwości zadłużania państwa są więc bardziej ograniczone, niż mogłoby się wydawać.

Z tego względu niezbyt dobrym pomysłem jest rządowy program zakładający przyznawanie wszystkim rodzinom 500 zł na każde dziecko (więcej niż jedno w rodzinie). Brak limitu dochodowego upoważniającego do uzyskania tego wsparcia usztywnia znaczną część wydatków budżetowych. Tym bardziej że pieniądze, które rząd chce pozyskać z rynku (chociażby z tytułu podatku bankowego) nie wystarczą na długo.

Co z czynnikami zewnętrznymi?

Najważniejsza w najbliższym czasie będzie decyzja Rezerwy Federalnej w kwestii podwyżek stóp procentowych w USA. Jej prawdopodobieństwo jest bardzo wysokie, a niestety trudno oszacować, jak zareaguje na nią rynek. Jeszcze nigdy polityka monetarna największych banków centralnych (amerykańskiego i europejskiego) nie podążała w odwrotnych kierunkach.

Można się natomiast spodziewać, że jeśli rentowności 10-letnich obligacji amerykańskich wzrosną w 2016 r. do ok. 3%, będzie to generowało presję na rynki papierów dłużnych w Europie Środkowo-Wschodniej i w Polsce. Przemawia za tym zależność, jaka od przełomu 2014 i 2015 r. występuje pomiędzy zachowaniem polskich i amerykańskich obligacji skarbowych.