Monika Krześniak-Sajewicz, Interia Biznes: Czy ustawa reformująca PIP - zakładając, że weszłaby w życie, co nie jest jeszcze pewne - zmniejszy skalę nadużyć umów cywilnoprawnych, czy raczej stworzy iluzję, że problem został rozwiązany?
Paweł Wojciechowski, prezes Instytutu Finansów Publicznych, były minister finansów: - Raczej to drugie. Nadużycia być może zostaną nieco ograniczone, ale źródło problemu pozostaje nietknięte. Tym źródłem jest zróżnicowanie kosztów pracy pomiędzy formami zatrudnienia. Ta reforma dotyka tylko symptomów - może wywołać pewne dostosowania po stronie firm, ale nie zmieni fundamentalnego mechanizmu. To tak, jakby leczyć gorączkę, a nie infekcję.
- Dopóki będą istniały tak duże różnice w kosztach pracy między etatem a umowami cywilnoprawnymi, dopóty będzie istniała silna motywacja do stosowania umów pozornych i B2B zamiast umów o pracę.
- W ekonomii opisuje się to przez pryzmat tzw. klina podatkowo-składkowego, czyli różnicy między całkowitym kosztem pracy ponoszonym przez pracodawcę a wynagrodzeniem netto pracownika.
- Od 20 lat o tym mówię. Rozumiem stosowanie elastycznych form zatrudnienia w kryzysie, ale później zwiększyła się popularność B2B - w dużej mierze przez preferencje podatkowo-składkowe. Takie preferencje generują wypaczenia: system utrwala segmentację rynku pracy wypychającą wielu pracowników poza pełne ubezpieczenia społeczne, odbierając im prawa do emerytury czy renty. To nie jest dobry system. Oczywiście jeśli ustawa wejdzie w życie Państwowa Inspekcja Pracy będzie miała szersze uprawnienia, ale problem nie zniknie.
- PIP nie sprawdzi przecież wszystkich umów. Wiadomo przecież, że wokół tego problemu funkcjonuje też "omerta", bo część tych umów jest rozwiązaniem akceptowanym przez obie strony, choć często przy nierównej pozycji negocjacyjnej pracownika. Pracodawca mówi: słuchaj, dam ci wyższe wynagrodzenie przy takiej formie, przy takim kontrakcie. Pracownik to wybiera, nie myśląc o składkach - a przymus składkowy budzi naturalny opór. Część pewnie nie wie, jak to się przekłada na ich przyszłe emerytury. Dochodzi do tego pojawiająca się narracja o "piramidzie finansowej" ZUS i niepewność systemowa, więc ludzie chętnie akceptują umowy pozorne.
Zobacz również:
Ograniczona liczba inspektorów sprawdzi tylko niewielką część umów, ale może będzie to jakiś straszak?
- Inspekcja może działać jako straszak i w pewnych sytuacjach wywołać zmianę decyzji firm. PIP - nawet aktywna - będzie działała punktowo. Na dużą skalę oznacza to głównie nowe koszty pośrednie: spory administracyjne, odwołania, koszty obsługi prawnej. To dodatkowe koszty funkcjonowania systemu.
Co trzeba zrobić, wyrównać wszystkim obciążenia składkowe i podatkowe?
Trzeba jasno określić, kiedy i dlaczego dana forma zatrudnienia jest preferowana, a nie tworzyć złożone konstrukcje, w których jedni płacą składki od pełnej podstawy, a inni od minimalnej.
- Nie twierdzę, że przedsiębiorcy powinni być pozbawieni preferencji - zwłaszcza na początku działalności - ale system musi być przejrzysty. Trzeba jasno określić, kiedy i dlaczego dana forma zatrudnienia jest preferowana, a nie tworzyć złożone konstrukcje, w których jedni płacą składki od pełnej podstawy, a inni od minimalnej. Ta nieprzejrzystość rodzi poczucie niesprawiedliwości po obu stronach. Pracodawcy uważają, że płacą za dużo, pracownicy nie widzą składek i nie rozumieją, że realnie to oni ponoszą ich ciężar. To brak przejrzystości systemowej.
- Pierwszym krokiem jakiejkolwiek reformy powinno być ujednolicenie zasad podatkowo-składkowych i zwiększenie przejrzystości. Takie kierunki zmian od lat rekomendują także Komisja Europejska, OECD oraz Bank Światowy. Dopiero wtedy można rzetelnie oceniać efekty i podejmować dalsze decyzje.
- Obecnie mamy strukturalny dualizm rynku pracy - z jednej strony stabilne etaty, z drugiej elastyczne kontrakty i samozatrudnienie. Bez uporządkowania systemu składkowego nie da się tego zmienić.
Może jednak strona pracodawców jest trochę winna, skoro teraz protestują przeciw ustawie, ale wcześniej - poza niektórymi wyjątkami - protestowali też przeciw pełnemu oskładkowaniu umów cywilnoprawnych?
- Pracodawcy mają argumenty. Państwo ustawiło system tak, że arbitraż kosztowy jest legalny i naturalny. Pracodawcy z tego korzystają zgodnie z prawem. Dziś państwo próbuje ograniczać takie praktyki poprzez kontrolę administracyjną. Mogą to odbierać jako opresję.
Co trzeba w tej sytuacji zrobić?
- Nie chodzi o całkowite odebranie preferencji osobom faktycznie prowadzącym działalność. Ludzie powinni wiedzieć, kto ile płaci i dlaczego. Przy podatkach jest to mniej więcej jasne. Przy składkach - nie. Składki to system trzech nakładających się elementów: różnych podstaw wymiaru, różnych tytułów i różnych stawek, a do tego dochodzą jeszcze tak zwane zbiegi tytułów do ubezpieczenia. To jest nieintuicyjne. Kiedy pracownicy i pracodawcy nie wiedzą, jak faktycznie naliczane są obciążenia, mają poczucie, że system jest celowo skomplikowany, żeby promować określone formy zatrudnienia. A potem dziwią się, że inspekcja uznaje te umowy za pozorne.
Wzmocnienie PIP jest potrzebne - pytanie czy w takiej formie, jak to jest w ustawie i czy to wystarczy do tego, by ograniczyć skalę nadużyć? Prawnicy już teraz analizują pod kątem dostosowania zapisów w umowach, żeby nie było można ich uznać za pozorne.
- I będą mieli wiele pomysłów. W dużych grupach kapitałowych można zawierać umowy z różnymi spółkami; osoby z JDG mogą zakładać dodatkowe podmioty, by rozłożyć kontrakty; będą pewnie próby skorzystania z agencji. Możliwości optymalizacji struktury zatrudnienia jest wiele - i w większości zgodnie z prawem. Inspekcja "złapie" tylko tych, którzy się nie przygotują. Reszta dostosuje się i znajdzie nowe konstrukcje prawne. Państwo będzie ponosiło koszty konfliktów, sporów i prowadzenia postępowań. Zawsze podkreślam: trzeba zacząć od źródła problemu, a nie od leczenia symptomów. Inaczej generujemy nowe koszty i nowe patologie.
Czy wejście tej ustawy w życie może jeszcze zmniejszyć motywację do rozwiązania problemu u źródła?
Ja wolałbym, żeby przedsiębiorcy myśleli o tym, jak wdrożyć nowe technologie, jak stosować sztuczną inteligencję w firmie, a nie o tym, jak bronić się przed Państwową Inspekcją Pracy.
- Tak, bo ludzie będą szukać kolejnych sposobów obchodzenia przepisów - i znajdą je. Innowacyjność nie powinna iść w kierunku wymyślania kolejnych sposobów obchodzenia przepisów czy unikania inspekcji. Ja wolałbym, żeby przedsiębiorcy myśleli o tym, jak wdrożyć nowe technologie, jak stosować sztuczną inteligencję w firmie, a nie o tym, jak bronić się przed Państwową Inspekcją Pracy.
Czy popularność ryczałtu jako formy rozliczania JDG zwłaszcza od czasu Polskiego Ładu pogłębiła problem wypychania pracowników na tzw. samozatrudnienie?
- Oczywiście. Polski Ład jeszcze bardziej skomplikował system, zamiast go uprościć. Wprowadzono kolejne formy i preferencje, które fragmentują system i zwiększają motywację do przechodzenia na B2B.
- System podatku dochodowego jest relatywnie prostszy niż system składkowy: dwie stawki, jeden próg, kwota wolna. System składkowy to zupełnie co innego. To mieszanka różnych podstaw wymiaru dla różnych składek i różnych tytułów ubezpieczenia. To efekt mnożnikowy, który sprawia, że nikt nie jest w stanie ocenić własnego efektywnego obciążenia.
- Różne podstawy wymiaru dla składki zdrowotnej i emerytalno-rentowej tworzą kuriozalne sytuacje. Obecnie system jest nie tylko złożony, ale i niespójny. Mamy różne podstawy wymiaru składek i kolejne odstępstwa. To powoduje, że jeśli ktoś zawiera dodatkową umowę, to pojawiają się kolejne wyłączenia, ograniczenia minimalnej podstawy i tak dalej. Chodzi mi o zasadę: po co ta cała kombinatoryka? Wystarczyłoby mieć jedną podstawę wymiaru. Procentowo składka mogłaby być różna, ale podstawa powinna być jedna. Wtedy system byłby przejrzysty.
Zobacz również:
Skala oskładkowania powinna być jednak różna dla poszczególnych grup?
- W projekcie Jednolitej Daniny, który przygotowywałem około dziesięć lat temu, proponowałem, żeby przedsiębiorcy płacili składki od tej samej podstawy co pracownicy, ale w połowie wysokości - jako trwałą preferencję. To i tak byłoby bardziej zrozumiałe niż dzisiejszy chaos. Niestety projekt nigdy nie został wdrożony.
- Problem polega na tym, że w Polsce nikt nie wraca do istoty zagadnienia, czyli do strukturalnej reformy. To jest naprawdę proste: ujednolicić podstawy podatkowo-składkowe, a różnicować wyłącznie procentowo oskładkowanie. Trzeba powiedzieć jasno: "Macie tę samą podstawę, ale inną stawkę, bo prowadzicie działalność gospodarczą, bo jesteście młodą firmą czy z innego powodu". To punkt odniesienia, którego dziś brakuje.
- Tymczasem my przez lata dokładamy nowe podstawy, nowe wyjątki, nowe formy. Zamiast porządkować preferencje, produkujemy ich coraz więcej. A to fundamentalnie utrudnia zrozumienie systemu zarówno pracownikom, jak i pracodawcom.
- Im bardziej skomplikowany system, tym większe koszty: dla księgowych, dla firm, dla inspekcji, która potem musi oceniać, czy dana umowa jest pozorna. Co więcej, ta złożoność uderza także w samych przedsiębiorców, którzy muszą ponosić wysokie koszty doradztwa podatkowego i księgowości. To wszystko jest strata czasu i zasobów - wartość dodana jest zerowa.
- Zyskują właściwie tylko ci, którzy żyją z doradztwa i sporów. A przecież większość z tych rzeczy mogłaby być zautomatyzowana, gdyby system był prosty.
- Jeżeli preferencje mają istnieć, to z jasnym uzasadnieniem - np. dla firm młodych, dla niskich dochodów - a nie jako wynik przypadkowych decyzji. Dziś nikt nie wie, dlaczego dana preferencja istnieje, ani jak się wpisuje w logikę systemu.
- Kiedyś ekonomista i filozof Anthony de Jasay nazwał jeden z modeli państwa opiekuńczego "państwem przemiałowym". To takie państwo, które nie ma spójnego kierunku. Polityka nie wynika z wizji - tylko z tego, że jedna grupa interesu "wyrwie" ulgę, a inna dopisze swoją. Prawo powstaje z przepychanek i lobbingu, a nie z projektu.
- I my mamy właśnie taki system. Nie wiemy, w jaką stronę realnie zmierza polityka społeczna czy ubezpieczeniowa. Nie wiemy nawet, czy system jest progresywny czy degresywny - jedni patrzą tylko na podatki i mówią: "progresja jest duża", inni dodają składki i mówią: "system jest degresywny".
Rozmawiała Monika Krześniak-Sajewicz
