Europa postępuje powoli, ale do przodu

Szef Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghi i kanclerz Niemiec Angela Merkel powiedzieli w piątek rano, że są z efektów szczytu bardzo zadowoleni. Zdaniem Draghiego piątkowe ustalenia to silny fundament i bardzo dobry początek reform. To zastanawia. O ile jeszcze Merkel można podejrzewać o chęć osiągnięcia lepszych efektów wizerunkowych, o tyle stuprocentowy "jastrząb" Draghi raczej nie występował "pod publiczkę".

O co zatem chodzi? Czy strefa euro, a za nią Unia Europejska, rozpada się? Czy mamy koniec integracji europejskiej, jaką znamy? A może piątek stanowił pierwszy poważny krok do przodu w rozwiązywaniu kryzysu? Niestety w pierwszych godzinach po szczycie trudno było znaleźć odpowiedź na jakiekolwiek ważne pytanie. Nic dziwnego. Odpowiedź jest bowiem bardzo mało atrakcyjna medialnie: piątkowy szczyt to był malutki kroczek do przodu, ale nie odegrał i nie mógł odegrać decydującej roli. Optymiści liczyli na petardę, a była petardka.

Żeby to jednak zrozumieć, najpierw warto wymienić podstawowe elementy obecnego kryzysu i przyjrzeć się, jakimi instrumentami można sobie z nimi radzić. Dopiero później, w odpowiednim kontekście, można zastanawiać się nad efektami szczytu.

Bardzo często obecny kryzys w strefie euro, który zagraża niewątpliwie całej globalnej gospodarce, określa się "kryzysem zadłużeniowym". Sugeruje to, że kluczowym problemem jest dług publiczny, a zatem wszelkie działania dążące do jego wyeliminowania będą przyjęte z zadowoleniem. Tymczasem kryzys to niczym pajęczyna - jest splotem wielu czynników. Trudno poradzić sobie z jednym, nie dotykając drugiego.

Oto sześć problemów, które najlepiej definiują bieżący kryzys. Wszystkie są ze sobą połączone - każdy z każdym.

• Po pierwsze - wysokie zadłużenie publiczne. Od tego trudno uciec, to jest najbardziej widoczny problem. Co najmniej pięciu rządom strefy euro grozi niewypłacalność - Włochom, Hiszpanii, Grecji, Portugalii i Irlandii. Jednak zadłużenie publiczne to tylko symptom. Na poziomie całej strefy nie przekracza ono niecałych 90 proc. PKB, czyli jest niższe niż w Stanach Zjednoczonych!


• Po drugie - wysokie zadłużenie prywatne. To jest jeden z problemów, który leży u źródła obecnego kryzysu. W niemal wszystkich zagrożonych krajach, oprócz Włoch, wysokie zadłużenie sektora prywatnego bardzo mocno obciąża gospodarkę i finanse publiczne. Oszczędzać musi zatem nie tylko rząd, ale również firmy i gospodarstwa domowe, co utrudnia rozwój. A bez rozwoju długi nie będą spłacone, stąd ucieczka inwestorów z poszczególnych krajów.


• Po trzecie - brak konkurencyjności. Kraje południa Europy posiadają zbyt wysokie koszty pracy w stosunku do produktywności ich pracowników. To zaś sprawia, że nie są w stanie zwiększyć eksportu, który jest konieczny do kumulowania oszczędności (żeby oszczędzać, trzeba coś innym sprzedawać). Bez wzrostu eksportu będą tkwiły w recesji, która uniemożliwi im spłacenie swoich długów.


• Po czwarte - sztywne rynki pracy. Jeżeli jakiś kraj nie może w czasie kryzysu zdewaluować nominalnego kursu walutowego, to musi dokonać tzw. dewaluacji wewnętrznej, czyli obniżenia kosztów pracy w stosunku do innych krajów. To jest jednak niemożliwe, jeżeli rynek pracy jest sztywny, to znaczy pracownicy są chronieni przez różne instytucje prawne, a ich mobilność jest bardzo niska.


• Po piąte - niestabilny sektor bankowy. Europejskie banki są zbyt wielkie, by można było pozwolić im upaść, ale również zbyt wielkie, by można je łatwo uratować. Posiadają mało kapitału i potężne aktywa, co czyni je bardzo wrażliwymi na kryzysy gospodarcze. Dopóki sytuacja w Europie była stabilna, czyli przez niemal dwie dekady do 2007 r., problem był wygaszony. Teraz jednak wybucha ze zdwojoną siłą.


• Po szóste - erozja zaufania. To ostatni czynnik, który zapewne wiele osób uznałoby za jedynie efekt pierwszych pięciu. Warto jednak dostrzec, że erozja zaufania pojawiła się nagle latem 2011 r., mimo że wszystkie powyższe problemy były widoczne wcześniej. Choć zatem zaufanie lub jego erozja jest wynikiem innych wydarzeń, to ten czynnik - jako trudny do logicznego śledzenia - jest w pewnym sensie niezależny.

Rozwiązanie wszystkich wymienionych problemów na raz jest niemożliwe. Na przykład gwałtowne reformy rynku pracy mogą prowadzić w krótkim okresie do wzrostu bezrobocia, co pociąga za sobą wyższe wydatki budżetowe i podważa stabilność finansów publicznych. Na innym froncie, wzmacnianie stabilności banków musi odbywać się kosztem akcji kredytowej, prowadząc do spadku PKB i wzrostu relacji długu publicznego do PKB. Itd.

Dlatego pełną rację ma Angela Merkel, kiedy mówi, że proces wychodzenia z kryzysu będzie długi i trudny. Nie ma w nim miejsca na jednorazowe działania, które - jak za dotknięciem magicznej różdżki - rozwiążą wszystkie problemy. Budowanie napięcia przed kolejnymi szczytami europejskimi, jakby miały one stanowić bramę do nowej Europy, nie ma sensu. Niestety nie oznacza to, że istnieje jasno określona droga małych kroków, a przeszkody są rozstawione w przewidywalny sposób. Politycy muszą zjeżdżać slalomem, ale nie widzą, gdzie są rozstawione tyczki, bo jedni dostrzegają je w miejscu, gdzie nie zauważają ich inni.

W tej trudnej sytuacji można wyróżnić dwie strategie. Pierwsza z nich kładzie główny nacisk na rozwiązanie w pierwszej kolejności czterech pierwszych ze wspominanych problemów. Główną rolę mają tu spełniać poszczególne kraje, a nie UE. Druga zakłada, że należy zacząć od końca i najpierw skupić się na dwóch ostatnich problemach - czyli ustabilizowaniu sektora bankowego i odbudowie zaufania - co ułatwi mierzenie się z innymi wyzwaniami. Główną rolę ma odegrać UE.

Pierwsza strategia, lansowana głównie przez Niemców, polega na wprowadzeniu twardych reform w poszczególnych krajach i ograniczeniu roli Brukseli jedynie do nadzorowania, karania i bardzo ostrożnego wspierania finansowego reformujących się krajów. Ta strategia kładzie większy nacisk na instrumenty krajowe w rozwiązywaniu kryzysu - reformy rynków pracy oraz oszczędności budżetowe. Nawet system bankowy Niemcy chcą wspierać sami, bez udziału europejskiego funduszu stabilizacyjnego w tym procesie. Wszystko zmierza ku temu, żeby strefa euro była organizacją krajów prowadzących bardzo odpowiedzialną politykę makroekonomiczną. W takich warunkach - uważają Niemcy - nie będzie konieczne udzielanie poszczególnym krajom pomocy finansowej na bardzo szeroką skalę.

Druga strategia, którą lansują głównie Francuzi, polega na zwiększeniu roli UE w pomocy dla zagrożonych krajów. Kładzie ona zatem większy nacisk na element unijny w procesie wychodzenia z kryzysu. Reguły fiskalne nie są z tego punktu widzenia tak ważne, a szczególnie nie powinno się ich egzekwować automatycznie z poziomu Brukseli. Natomiast Paryż naciskał na Berlin, aby zgodził się na większą interwencję EBC na rynkach obligacji skarbowych. Strategia francuska zakłada, że zaufanie nie powróci na rynki finansowe, dopóki instytucje unijne nie zdejmą części ryzyka z inwestorów, dopóki system bankowi nie odzyska stabilności.

Wydaje się, że żadna z tych strategii nie ma większych szans na odniesienie sukcesu w swojej czystej postaci. Potrzebne jest ich połączenie, czyli coś, o co apelował Radosław Sikorski w słynnym już przemówieniu w Berlinie oraz o co notorycznie apeluje Jacek Rostowski. Niemcy słusznie ostrzegają, że bezwarunkowa pomoc dla zagrożonych krajów osłabi bodźce do reform, ale Francuzi słusznie zauważają, że zanim reformy zaczną przynosić efekty system bankowy może zostać zmieciony z powierzchni ziemi. Potrzebne jest zatem jak najszybsze wprowadzenie reform fiskalnych i strukturalnych na południu Europy, ale jednocześnie wsparcie warunkowe tych reform ze strony Europejskiego Banku Centralnego poprzez szerszy wykup obligacji. Na takie postawienie problemu naciskał polski rząd.

Można zatem powiedzieć, że w okresie prezydencji Polsce udało się wypracować ciekawy model rozwiązania kryzysu. Szkoda tylko, że nasz głos - wbrew temu co często sugerują media - jest zupełnie niesłyszalny.

Dopiero w kontekście opisanych powyżej problemów i koncepcji można spróbować zinterpretować wyniki ostatniego szczytu europejskiego. Zdecydowano podczas niego, że:

• Po pierwsze - 26 krajów UE (w piątek po południu wydawało się, że będą to prawdopodobnie wszystkie kraje UE oprócz Wielkiej Brytanii) zgodzi się na większą kontrolę Brukseli nad deficytami budżetowymi. Sankcje na kraje łamiące limit 3 proc. PKB dla deficytu mają być niemal automatyczne, Komisja Europejska będzie miała większy wgląd w projekty budżetu, a w ekstremalnych przypadkach będzie mogła się domagać ich korekty. Do rozwiązania pozostaje problem, jak umieścić te decyzje w systemie prawnym UE, gdyż wielu prawników uważa, że to niemożliwe;


• Po drugie - w konstytucjach krajowych mają się pojawić reguły fiskalne, zapewniające utrzymanie poziomu deficytu w długim okresie na poziomie nie wyższym niż 0,5 proc. PKB. To będzie zapewne kluczowy element dyscypliny fiskalnej w Europie, gdyż sankcje z Brukseli zawsze miały i będą miały niską skuteczność;


• Po trzecie - sektor prywatny nie będzie ponosił jako pierwszy strat w przypadku restrukturyzacji zadłużenia publicznego - straty będą rozłożone równo na wierzycieli publicznych i prywatnych;


• Po czwarte - członkowie UE udzielą MFW pożyczki w wysokości 200 mld euro, która ma zachęcić również inne kraje - np. Chiny i USA - do wsparcia działań funduszu w Europie. Warto jednak zauważyć, że ta propozycja ma być dopiero "rozważona" w nadchodzących dniach.

Decyzje te w ograniczonym stopniu dotyczą kluczowych problemów strefy euro. Zwiększają one bezpieczeństwo finansów publicznych w długim okresie, co może mieć pewien wpływ na postrzeganie poszczególnych krajów przez inwestorów. Jest jednak bardzo wątpliwe, że ściślejsze reguły fiskalne gwałtownie zwiększą zaufanie na rynku, ponieważ w krótkiej perspektywie sam rynek wymusza oszczędności i piątkowe decyzje nic w tej sprawie nie zmienią.

Piątkowy szczyt może również mieć pewien bezpośredni wpływ na zaufanie wśród inwestorów, ponieważ teoretycznie zwiększa możliwości finansowe MFW oraz spełnia oczekiwania EBC, co może otwierać pole do szerszej interwencji na rynkach obligacji. Gdyby EBC zaczął masowo skupować papiery rządowe, ich ceny podskoczyłyby, co natychmiast przyciągnęłoby inwestorów prywatnych. Jednak MFW wciąż ma za mało pieniędzy, a EBC jest niezależny w swoich decyzjach. W jego zarządzie silne są wpływy przeciwnych interwencjom Niemców.

Po szczycie pozostaje zatem wiele niewiadomych i chyba nikt nie oczekiwał, że wątpliwości zostaną rozwiane. Nie wiadomo, jakie będą szczegóły, timing i skuteczność reform strukturalnych we Włoszech i Hiszpanii. Nie wiadomo, jak rozwiązany zostanie problem niedokapitalizowania systemu bankowego. Na razie nic się nie mówi o zastrzykach publicznego kapitału, choć taka konieczność może zaistnieć. Nie wiadomo, czy i kiedy EBC rozszerzy swoje operacje na rynku obligacji. Nie wiadomo, czy są jakieś alternatywy dla interwencji EBC.

Europa postępuje więc bardzo, bardzo, bardzo powoli do przodu, rozwiązując stopniowo swoje problemy. Na razie proces naprawy się rozpoczął. Nie wiadomo, kiedy się zakończy, ani jakie będą kolejne kroki. Słowa "sukces" czy "porażka" zupełnie nie pasują do opisu sytuacji.

Ignacy Morawski

autor jest ekonomistą PBP Banku, publicystą