Zbyt mały krok do przodu może być krokiem wstecz

Ze względu na fakt, że nastąpiło pogorszenie sytuacji gospodarczej w UE i w Polsce, oddaliła się perspektywa wprowadzenia w naszym kraju wspólnej waluty. Polska zdecydowała się oprzeć swoją strategię integracyjną ze strefą euro na czterech filarach: ukierunkowaniu polityki gospodarczej Polski na trwałe wypełnienie kryteriów konwergencji, w szczególności dyscypliny fiskalnej; podjęciu działań wzmacniających potencjał polskiej gospodarki, w tym w obszarze instytucjonalnym; opracowaniu narodowego planu wprowadzenia euro; ustabilizowaniu sytuacji w strefie euro, a w szczególności wzmocnieniu instytucjonalne.

Oparcie strategii wejścia do strefy euro na czterech powyższych filarach powinno, zdaniem rządu, zminimalizować ryzyka oraz stworzyć korzystne warunki do czerpania korzyści z przystąpienia do unii walutowej. BCC nie wnosi zastrzeżeń do tak sformułowanej strategii dochodzenia do integracji ze strefą euro. W tzw. średnim, kilkuletnim okresie (do 2015 r.), głównym celem polityki gospodarczej, wyznaczonym przez rząd, jest nadal "stworzenie warunków do szybkiego i zrównoważonego wzrostu przy zapewnieniu optymalnego tempa konsolidacji finansów publicznych". Cel główny został podzielony na cztery obszary działań, jakimi są:

1. Konsolidacja fiskalna. Najważniejsze w tym obszarze ma być zlikwidowanie nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2012 r. a następnie kontynuowanie konsolidacji fiskalnej i osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego w 2015 r., jakim jest obniżenie deficytu sektora finansów publicznych do wysokości nie przekraczającej 0,9 proc. PKB.

2. Wzrost aktywności zawodowej. Głównym instrumentem jest w tym obszarze podniesienie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn do 67 lat, a także reforma systemu emerytalnego służb mundurowych, górników i tzw. racjonalizacja systemu zasiłków i świadczeń społecznych.

3. Poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej i zwiększenie poziomu innowacyjności gospodarki. Chodzi o zmniejszenie obciążeń administracyjnych oraz usprawnienie procedury rozpoczynania działalności gospodarczej m.in. poprzez otwieranie dostępu do regulowanych dzisiaj zawodów.

4. Prywatyzacja i zarządzanie aktywami Skarbu Państwa. Działania w tym obszarze mają na celu usprawnienie i podniesienie efektywności procesów prywatyzacyjnych, zakończenie przekształceń własnościowych w części branż oraz zwiększenie efektywności nadzoru właścicielskiego Skarbu Państwa.

W obszarze zatytułowanym "konsolidacja fiskalna" rząd zobowiązuje się podjąć szereg działań zmierzających do zlikwidowania nadmiernego deficytu. Jest do tego zmuszony m.in. wymogami traktatowymi Unii Europejskiej. I tak, już w roku bieżącym ma zredukować deficyt sektora finansów publicznych z wysokości 5,1 proc. do wartości 2,9 proc. PKB oraz redukować ten deficyt stopniowo w kolejnych latach, aż do osiągnięcia 0,9 proc. PKB w 2015 r., poprzez przede wszystkim utrzymywanie dyscypliny wydatkowej. W programie rząd wielokrotnie podkreśla, że już w bieżącym roku udział wydatków krajowych instytucji rządowych i samorządowych w PKB powinien osiągnąć najniższy poziom w historii polskiej transformacji. Ten spadek udziału wydatków publicznych ma, według założeń rządowych, zostać osiągnięty głównie poprzez spadek udziału w PKB inwestycji publicznych i zrekompensowany silnym (jak na niski planowany wzrost PKB w 2012 r. - 2,5 proc.) przyrostem inwestycji prywatnych - o 7,5 proc. Założenie dotyczące inwestycji prywatnych wydaje się być nazbyt optymistyczne, zważywszy, że przyrost inwestycji prywatnych będzie miał bardzo słabe finansowe wsparcie w niskim limicie, do wysokości którego organy rządowe będą mogły w 2012 r. zaciągać zobowiązania finansowe z tytułu umów PPP, określonym na poziomie 1 mld zł. Podobnie wątpliwe założenie dotyczy prognozy wzrostu konsumpcji prywatnej od 2013 r. - powyżej 3 proc. w ujęciu realnym, w sytuacji kiedy obecny wzrost konsumpcji ma miejsce kosztem znacznej redukcji oszczędności gospodarstw domowych bez większych szans na podwyżki płac w najbliższych latach. Zapoczątkowany w roku 2011 proces poprawy stanu polskich finansów publicznych nie dotyczy całego długu publicznego w relacji do PKB, lecz tylko głównej, rynkowej części długu publicznego. Poprawa ma się odbywać głównie poprzez zmniejszanie publicznych nakładów inwestycyjnych, a nie poprzez redukcję wydatków sztywnych. Ponadto, realizacja programu reparacji jest rozłożona na 5 lat, zgodnie z przyjętą doktryną "małych kroków". To rozłożenie stwarza ryzyko zatrzymania się rządu i koalicji rządowej w realizacji programu.

Dwa podstawowe cele polityki fiskalnej rządu Polski zostały już sformułowane przy okazji exposé premiera 18 listopada 2011 r. Są nimi: zejście z deficytem sektora publicznego (rządowego i samorządowego) do poniżej 3 proc. PKB w roku bieżącym oraz trwałe zejście z deficytem do 1 proc. PKB od 2015 r. Ponieważ rząd zdecydował się na bardzo skromne działania ustawowe w obszarze wydatków sztywnych, wątpliwości dotyczą przyjętej przez rząd strategii do osiągnięcia tych celów. Mianowicie, w latach 2013-2015 aż około trzy czwarte całego zmniejszenia deficytu sektora, liczonego jako procent PKB, planuje się osiągnąć poprzez zmniejszenie inwestycji publicznych. W dodatku mamy też zabieg statystyczny, polegający na tym, że pewne nowe zobowiązania publiczne nie są wliczane ani do deficytu, ani do długu publicznego. Ta strategia w najnowszym dokumencie została potwierdzona.

Ustawa o otwartych funduszach emerytalnych z początku 2011 r. zachowała wielkość II filaru na dotychczasowym poziomie, ale przeniosła część tego filaru do ZUS. W związku z tym ograniczona została składka do OFE. Równocześnie na nowych kontach składkowiczów założonych w ZUS pojawiają się teraz nowe zobowiązania Skarbu Państwa w wysokości przejętej przez budżet składki. Ten nowy dług publiczny jest pominięty w statystyce zaprezentowanej w omawianym dokumencie. To pominięcie wynika stąd, że nowy dług, chociaż dość wysoko oprocentowany, ma charakter zapisu księgowego, a nie znajdujących się w obrocie rynkowym skarbowych papierów wartościowych. Dzięki temu statystycznemu pominięciu relacja długu publicznego do PKB zacznie prawdopodobnie spadać już od bieżącego roku.

Efektem przesunięcia części filaru II do ZUS będzie nowy, pominięty w dokumencie, dług publiczny w następującej wysokości:

- 2011 0,7 proc. PKB

- 2012 1,9 proc. PKB

- 2013 3,1 proc. PKB

- 2014 4,2 proc. PKB

-2015 5,2 proc. PKB

Dług publiczny podany w dokumencie, w relacji do PKB, ma być następujący:

-2011 56,3 proc.

-2012 53,7 proc.

-2013 52,5 proc.

-2014 50,6 proc.

-2015 49,7 proc.

Zatem łączne, otwarte zadłużenie sektora publicznego, rynkowe i nierynkowe, będzie prawdopodobnie dość stabilne na poziomie około 55-56 proc. PKB. Nie można zatem mówić, że gospodarka będzie już w najbliższych latach oddłużana. Jeżeli deficyt sektora zostanie istotnie obniżony do poniżej 1 proc. PKB w sposób trwały, to takie obniżanie zadłużenia całkowitego będzie mieć w końcu miejsce, ale będzie bardzo powolne i dopiero po 2015 r.

Publiczne nakłady inwestycyjne mają się zmieniać w następujący sposób (w relacji do PKB):

-2011 5,8 proc.

-2012 5,2 proc.

-2013 3,9 proc.

-2014 3,0 proc.

-2015 2,8 proc.

Autorzy dokumentu twierdzą, że projektowane, silne zmniejszenie nakładów inwestycyjnych "jest spójne z pełnym wykorzystaniem przysługujących Polsce środków unijnych" (s.20). Ponieważ nowa perspektywa budżetowa UE na lata 2013-2020 zakłada utrzymanie na mniej więcej obecnym poziomie nakładów unijnych na inwestycje infrastrukturalne, to jakie w takim razie projekty inwestycyjne mają zniknąć? Dokument na to pytanie nie odpowiada.

Warto porównać te liczby z projektowaną ścieżką deficytu sektora finansów publicznych, w relacji do PKB:

- 2011 5,1 proc.

-2012 2,9 proc.

- 2013 2,2 proc.

-2014 1,6 proc.

-2015 0,9 proc.

Wydatki sektora finansów publicznych rosły bardzo szybko w 2008 r. - realnie o 8,3 proc. Rosły także dość szybko w latach 2009 i 2010 - łącznie w tych dwóch latach realnie o 6,8 proc. W 2011 r. wydatki te wyniosły 665 mld zł, czyli 43,6 proc. PKB. Natomiast w latach 2011-2014 mają rosnąć bezwzględnie, ale być takie same lub lekko spadać w relacji do PKB. W 2014 r. mają być, w relacji do PKB, niższe o 1,6 p.p. niż w 2010 r., głównie za sprawą zmniejszenia o blisko połowę, w relacji do PKB, publicznych nakładów inwestycyjnych. Przy okazji dokument potwierdza, że efekty finansowe planowanych nowych reform emerytalnych będą w najbliższych latach całkiem marginesowe.

W latach 2011-2015 maleje też znacznie, o 2 p.p PKB, koszt funkcjonowania administracji. Główny wpływ na takie zmniejszenie ma niemal zamrożenie funduszu płac pracowników administracji. Dodatkowym powodem zmniejszenia tych kosztów była zapewne nowela ustawy o finansach publicznych z 2009 r., przesuwająca stopniowo zakłady gospodarcze jednostek administracji publicznej do sektora prywatnego.

Dokument zwraca uwagę na główną rolę w zmniejszeniu deficytu sektora działań po stronie wydatków i na pomocniczą rolę działań po stronie dochodów (podatków). Ponieważ deficyt był największy w 2010 r., więc warto odnotować zmiany w wydatkach i dochodach w relacji do PKB, w porównaniu z poziomami w 2010 r. Oto one:

Zmiany w wydatkach Zmiany w dochodach

-2011 -2,2 proc. PKB +0,6 proc. PKB

-2012 -3,2 proc. PKB +1,7 proc. PKB

-2013 -4,8 proc. PKB +0,8 proc. PKB

-2014 -6,3 proc. PKB +0,0 proc. PKB

-2015 -7,2 proc. PKB -0,3 proc. PKB

Po uwzględnieniu korekty, z uwagi na efekt przesunięcia części filaru II do ZUS, faktyczne zmniejszenie wydatków jest o ok. 1 p.p PKB mniejsze niż pokazane przez liczby powyżej. Tym niemniej rządowy program ograniczenia nadmiernego deficytu jest istotnie oparty głównie o planowane działania po stronie wydatkowej. Ale tu znów wracamy do kluczowej roli planowanego zmniejszania publicznych wydatków inwestycyjnych. Ponadto, 2011 r. był pierwszym rokiem, z planowanej na pięć lat, fiskalnej konsolidacji. Ograniczanie wydatków w kolejnych latach może być dużo trudniejsze niż to było w pierwszym roku.

Przedstawiciele rządu często zwracają uwagę na to, że przyrost długu publicznego w relacji do PKB był w ostatnich latach mniejszy w Polsce niż w większości krajów UE. Ale przecież główne powody kłopotów fiskalnych w UE to ostry kryzys w sektorze finansowym w latach 2008-2009, wymagający dużego dokapitalizowania tego sektora oraz recesja w sektorze realnym w 2009 r. W Polsce nie było ani jednego, ani drugiego z tych powodów. Silny wzrost deficytu był spowodowany polityką własną rządów Kaczyńskiego i Tuska. Pewne zwiększenie deficytu sektora finansów publicznych było nieuniknione, choćby ze względu na konieczny wzrost inwestycji publicznych, ale faktyczne zwiększenie było wyjątkowo duże, nadmierne.

Rezultatem był m.in. dość duży wzrost oprocentowania skarbowych papierów dłużnych i w rezultacie silny wzrost kosztów obsługi długu publicznego, a także niemal przekroczenie przez dług publiczny, liczony według metody krajowej, ważnego, trzeciego progu ostrożnościowego 55 proc. PKB.

Bardzo silne ograniczenie deficytu, zaplanowane na 2012 r., jest uzasadnione potrzebą zniesienia procedury nadmiernego deficytu wobec Polski już od przyszłego roku. Jednak nakładając politykę rządu, zmierzającą także w następnych latach do dalszego silnego ograniczania deficytu (w szczególności poprzez redukcję wydatków inwestycyjnych) na coraz bardziej dramatyczną sytuację finansową w całej Unii Europejskiej, należy się zastanowić nad realnością przyjętej strategii. Szczególnie rażąca wydaje się teza zawarta w programie, zgodnie z którą "znaczna część podejmowanego wysiłku konsolidacyjnego będzie realizowana w okresie oczekiwanego przyśpieszenia wzrostu u głównych partnerów handlowych Polski" - co w domyśle ma przynajmniej częściowo zneutralizować negatywne skutki silnej redukcji deficytu.

Z taką tezą można byłoby się zgodzić, gdyby głównym partnerem polskiego handlu zagranicznego stały się np. Chiny, a nie państwa Unii Europejskiej wchodzące właśnie w kolejne stadium kryzysu finansowego, a w konsekwencji - recesji gospodarczej w niektórych krajach i niemal stagnacji w innych. Natomiast dobrym rozwiązaniem wydaje się planowane wprowadzenie przez rząd w III kw. br. tzw. "stabilizującej reguły wydatkowej", która ma zapewnić stabilizację salda sektora instytucji rządowych i samorządowych w średnim okresie na poziomie 1 proc. PKB, a jednocześnie wypełnić przez Polskę zobowiązania, wynikające z tzw. "sześciopaku", mającego na celu wzmocnienie koordynacji polityk gospodarczych krajów Unii Europejskiej.

W obszarze "wzrost aktywności zawodowej" podstawowy, deklarowany instrument - podniesienie i zrównanie wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn - nie gwarantuje automatycznie, jak chciałby rząd, przyrostu ogólnych zasobów pracy w Polsce z kilku powodów. Po pierwsze, patrząc z dzisiejszej perspektywy, wydłużenie okresu aktywności zawodowej już pracujących nie jest całkowicie neutralne dla szans osób nowo wstępujących na rynek pracy w sytuacji stosunkowo wysokiego bezrobocia. Część stanowisk będzie dla nich zablokowana, np. w instytucjach publicznych, gdzie możemy mieć w przyszłości, podobnie jak dziś, do czynienia z zamrożeniem etatów z powodu trudności budżetowych. Analogiczna sytuacja braku przyrostu miejsc pracy może zaistnieć także w sektorze prywatnym, jeżeli wzrost gospodarczy, uwarunkowany czynnikami zewnętrznymi, nie będzie wystarczająco wysoki. Z drugiej strony oczekujemy znacznego spadku podaży pracy, więc problem polega nie tyle na braku miejsc pracy, ile na dostosowaniu kwalifikacji do potrzeb na poszczególnych rynkach pracy i w poszczególnych regionach. Po drugie, wydłużenie aktywności zawodowej wymaga wprowadzenia ułatwień instytucjonalnych, mających wpływ na skłonność młodych par do podniesienia dzietności, ze względu na utrudnioną dostępność opieki nad dziećmi ze strony dziadków i innych starszych członków rodziny. Niewiele wiadomo o uzupełniających inicjatywach rządu. Bez głębokiej reformy samego rynku pracy, zwiększenia elastyczności zatrudnienia, dostosowania stanowisk i czasu pracy do potrzeb ludzi w starszym wieku, znacznego poprawienia opieki zdrowotnej itd. wiara w skuteczność wpływu wydłużenia wieku emerytalnego na wzrost aktywności zawodowej może być nieuzasadniona. Analizując dane zawarte w Programie Konwergencji, można znaleźć potwierdzenie dość ograniczonego wpływu podwyższenia wieku emerytalnego na wzrost PKB, zarówno w krótkim, średnim, jak i długim okresie, liczonym aż do roku 2060. Z przeprowadzonych symulacji wynika, że wydłużenie wieku emerytalnego zwiększy średnie tempo wzrostu PKB w latach 2013-60 o 0,1 p.p. Niewielki wpływ reformy w krótkim i średnim okresie wynika z faktu bardzo stopniowego podwyższania wieku emerytalnego. Ale wpływ tej reformy w długim okresie czasu jest też, według tego dokumentu, dość ograniczony, bo poziom PKB w 2060 r. (czyli po prawie 50 latach) po rozpoczęciu wprowadzeniu zmian w wieku emerytalnym ma być wyższy o 5,1 proc. w porównaniu ze scenariuszem nie zakładającym wydłużenia wieku emerytalnego.

W obszarze - "Poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej i zwiększenie poziomu innowacyjności gospodarki" planowane instrumenty budzą wątpliwości. Anonsowane w Programie Konwergencji zmniejszenie obciążeń administracyjnych i obowiązków informacyjnych, a także usprawnienie procedury rozpoczynania działalności gospodarczej mogą poprawić warunki prowadzenia firm, ale w bardzo ograniczonym stopniu. To można wywnioskować m.in. z analizy treści założeń do tzw. trzeciej ustawy deregulacyjnej, przygotowywanej obecnie przez Ministerstwo Gospodarki - wprawdzie konsultowanej z organizacjami przedsiębiorców, ale w dość dużym pośpiechu, nie dającym szansy na przygotowanie głębszych systemowych zmian. Z kolei realizacja zapowiadanej przez premiera w expose i wymienianej w Programie deregulacji zawodów także nie przyniesie istotnego otwarcia rynku pracy.

Wiele z deregulowanych zawodów dotyczy nisz rynkowych, a samo Ministerstwo Sprawiedliwości odpowiedzialne za tę reformę, po uważniejszym przyjrzeniu się szczegółom, powoli redukuje zakres oraz głębokość zapowiadanych wcześniej cięć w regulacjach. Bardzo niewiele wnosi program rządu do rozwiązania problemu niskiej innowacyjności polskiej gospodarki. W Programie Konwergencji rozwiązań szuka się w zwiększeniu nakładów na działalność badawczo-rozwojową, ale tylko po stronie prywatnego sektora. Nie wiadomo dlaczego miałby tu nastąpić widoczny wzrost nakładów i przyrost liczby patentów, skoro rząd nie proponuje na razie istotnych zmian regulacyjnych ani bodźców finansowych stymulujących prywatne przedsiębiorstwa do inwestowania w bardzo ryzykowne i kosztowne innowacyjne projekty. Autorzy programu łączą nadzieje na wzrost nakładów na działalność badawczo-rozwojową ze zwiększeniem jakości regulacji gospodarczych. Tworzenie regulacji dobrej jakości jest celem bardzo ważnym i godnym poparcia, ale rząd nie przedstawia na razie konkretnych sposobów poprawy systemu tworzenia prawa, co jest warunkiem koniecznym dla podwyższenia jego jakości. Po wielu latach braku realnej polityki proinnowacyjnej ograniczanie się w programie do ogólnikowych haseł typu "Rozwój kompetencji kadr dla przedsiębiorstw innowacyjnych, wspieranie sektora nauki i jego współpracy z biznesem oraz koordynacja polityki innowacyjnej i proeksportowej" - o ile nie zostaną poparte konkretnymi propozycjami regulacyjnymi, organizacyjnymi oraz bodźcami finansowymi, nie zmienią istniejącej sytuacji, ze szkodą dla rozwoju polskiej nauki i gospodarki.

Biznes INTERIA.PL na Facebooku. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze

Analiza wymienionych w programie instrumentów realizacyjnych obszaru czwartego - "Prywatyzacja i poprawa zarządzania aktywami Skarbu Państwa", nie przynosi jasnych propozycji rozwiązań. Program mówi o "zakończeniu przekształceń własnościowych w części branż i sektorów oraz zwiększeniu efektywności nadzoru właścicielskiego Skarbu Państwa". Powtarza też ogólnikowe hasło, mówiące, że "rola państwa zostanie ograniczona w tych obszarach gospodarki, w których sprawowanie nadzoru właścicielskiego przez Skarb Państwa nie jest konieczne". Nie wiadomo jednak z programu, jakie branże i sektory powinny zostać zreformowane oraz w jakich sektorach lub firmach rząd uzna, że nadzór Skarbu Państwa nie jest już konieczny. A o to właśnie od lat toczy się publiczny spór, niezbędne są jednoznaczne rozstrzygnięcia, a ogólnikowe zapisy w dotyczącym tego problemu rozdziale Programu Konwergencji, nie przybliżają do jego rozwiązania. Problemem jest również nadal brak ustawy o reprywatyzacji.

Przygotowana przez rząd aktualizacja Programu Konwergencji na 2012 r. posiada bardzo szczegółową część diagnostyczną, dotyczącą bieżącego stanu polskiej gospodarki, natomiast zawiera jednocześnie wiele niedopracowanych projekcji oraz propozycji działań, wymagających korekty, w celu dostosowania do szybko zmieniającej się sytuacji, zarówno w Polsce, jak i na rynkach zewnętrznych, w szczególności Unii Europejskiej. W 2011 r. w finansach publicznych miało miejsce odejście na co najmniej rok, może dwa, od katastrofalnego biegu wydarzeń. Tym samym został stworzony niewielki margines bezpieczeństwa. Został również uruchomiony proces dalszej poprawy stanu finansów publicznych. Ta poprawa nie dotyczy jeszcze relacji całego długu publicznego do PKB, ale wielkości deficytu sektora finansów publicznych oraz głównej, rynkowej części długu publicznego. Nie może jednak podobać się fakt, że poprawa ma się odbywać głównie poprzez zmniejszanie publicznych nakładów inwestycyjnych, a nie poprzez redukcję wydatków sztywnych. Ponadto realizacja programu reparacji jest rozłożona na 5 lat, zgodnie z przyjętą doktryną "małych kroków". To rozłożenie stwarza ryzyko zatrzymania się rządu i koalicji rządowej w realizacji programu.

prof. Stanisław Gomułka, Witold Michałek

- prof. Stanisław Gomułka - jest wybitnym polskim ekspertem ekonomicznym, głównym ekonomistą BCC, był wiceministrem finansów, konsultantem MFW, OECD i Komisji Europejskiej. Przez ponad trzydzieści lat pracował jako wykładowca renomowanej London School of Economics.

- Witold Michałek - jest specjalistą Business Centre Club w zakresie stanowienia prawa.