Żeby biurokracja działała lepiej trzeba dać jej mniej do roboty

Obserwator Finansowy: Nazwano pana "złowieszczym mieczem dla administracji publicznej?" (Terrible Swift Sword of Public Administration). Dlaczego?

Donald Devine: - "Washington Post" nazwał mnie w ten sposób, a ta gazeta jest głosem biurokracji.

Co właściwie kryje się za tym określeniem?

- Jego wydźwięk jest bardzo negatywny. Oznacza kogoś w stylu religijnego fanatyka, choć ma też pozytywną konotację. Sformułowanie występuje w bardzo popularnej piosence o Johnie Brownie, abolicjoniście, wielce kontrowersyjnej postaci, który pod wieloma względami był bohaterem. Ta pieśń stała się hymnem Północy podczas wojny secesyjnej.

Kilka dni temu" The Economist" skrytykował Polskę za przerośniętą biurokrację, zwracając uwagę, że plan ograniczenia jej był od początku kadencji rządu Donalda Tuska zbyt skąpy i że niewiele zostało zrobione. Jak panu udało się obciąć biurokrację?

- Kluczem do sukcesu było to, że Ronald Reagan był prezydentem [śmiech]. Taka zmiana nie nastąpi bez woli i determinacji najwyższego rangą przywódcy - to jest absolutnie konieczne. Byłem częścią programu Reagana, prezydent powiedział mi ogólnie co mam zrobić: obciąć biurokrację, zlikwidować przywileje emerytalne i zdrowotne urzędników oraz wprowadzić motywacyjny system wynagrodzeń. Plusem współpracy z Reaganem było m.in. to, że on delegował zadania, ale nie wtrącał się jak mają zostać wykonane. Jeśli komuś ufał, to dawał mu wolną rękę. W czasie mojego urzędowania dzwonili do mnie nawet ludzie z Białego Domu przestrzegając żebym nie był zbyt radykalny, żebym nie szedł za daleko. Sugerowali przy tym, że mówią w imieniu prezydenta. Ja jednak znałem Reagana jeszcze z kampanii w 1976 r. i, wiedząc że mam jego poparcie, robiłem swoje.

Jaki cel nadrzędny miał pan zrealizować?

- Ronald Reagan powtarzał, że biurokrację tniemy przede wszystkim nie dlatego, żeby oszczędzić pieniądze, ale po to, żeby oddać władzę samorządom lokalnym i ludziom.

Czy pana doświadczenia można przedstawić tak, żeby były użyteczne w innych krajach cierpiących na przerost biurokracji? Może są jakieś inne konieczne warunki żeby to się udało?

- Mam dla pana złe wieści. Potrzebny jest zdeterminowany lider na czele rządu. Kropka. Gdy brakuje przywódcy nie tylko nie da się popchnąć do przodu takiej sprawy, ale następuje regres. Prawie wszystkie moje reformy zostały odkręcone przez następców Reagana, w tym Busha seniora, jego własnego wiceprezydenta. Ostała się tylko reforma ograniczająca przywileje emerytalne urzędników, a to tylko dlatego, że było zbyt trudno to zmienić.

- Poza tym nawet w administracji Reagana były agencje, gdzie mieliśmy większe sukcesy i takie gdzie poszło gorzej. Lepiej było tam gdzie dowodzili ludzie identyfikujący się z programem prezydenta, a dużo gorzej w instytucjach, którymi kierowali profesjonalni politycy lub profesjonalni biurokraci, których tak naprawdę nie obchodziło to na jaki program zagłosowali wyborcy.

Czy wzrost gospodarczy jest warunkiem wstępnym, aby ciąć biurokrację - wtedy gospodarka może wchłonąć ludzi zwalnianych z urzędów? Czy też może zależność działa w drugą - cięcie biurokracji przyspiesza rozwój?

- W naszym wypadku nie było ani tak ani tak. Pierwszych dużych cięć biurokracji dokonaliśmy na samym początku, kiedy jeszcze gospodarka była w bardzo kiepskiej kondycji. Słyszeliśmy argumenty - jak możecie ciąć administrację kiedy bezrobocie wynosi ponad 10 proc. Na początku administracji Reagana bezrobocie było wyższe niż jest obecnie.

Czy można wdrożyć jakiś mechanizm, który by sprzyjał redukcji biurokracji?

- Mechanizmy są pomocne. Prezydent Jimmi Carter wprowadził ustawę reformującą administrację publiczną. Ona dała nam do ręki narzędzia, dzięki którym mogliśmy wprowadzić zmiany. Ustawa umożliwiała dokonywania oceny pracy, przyznawanie nagród. Takie przepisy są potrzebne i my mogliśmy z nich skorzystać. Na marginesie warto dodać, że Jimmi Carter ubiegał się o prezydenturę zapowiadając ograniczenie biurokracji. I właśnie dlatego wygrał. Jednak jego partia, Partia Demokratyczna, była mocno związana ze związkami zawodowymi, które zablokowały wdrożenie tej ustawy.

Który model biurokracji jest lepszy - neutralnej, apolitycznej służby publicznej czy mianowanej przez wybranego w wyborach polityka?

- Najkrócej mówiąc, tej mianowanej przez polityka. Dzieje się tak dlatego, że ten kto wywodzi się z biurokracji, bardzo dużo zainwestował w tę ścieżkę kariery i często nie ma ciekawej alternatywy. Będzie więc bronił swojego miejsca pracy jak niepodległości. W Departamencie Stanu nie mogą funkcjonować związki zawodowe, ale istnieje coś takiego jak Amerykańskie Stowarzyszenie Pracowników Polityki Zagranicznej (American Foreign Service Association) , które de facto jest związkiem zawodowym. To stowarzyszenie praktycznie rządzi Departamentem Stanu.

- W Stanach Zjednoczonych, gdy ktoś próbuje zrobić coś wbrew interesom biurokracji, urzędnicy pędzą do kongresu i do mediów żeby pokrzyżować te plany. Trzeba mieć bardzo twardą skórę, żeby to wytrzymać. Dlatego właśnie wielu polityków odpuszcza tę sprawę. Jak powiedział mi jeden z sekretarzy stanu: "Dogadałem się z urzędnikami i pozwolę im prowadzić Departament Stanu, a oni pozwolą mi prowadzić politykę zagraniczną".

A gdyby pojawił się ktoś zdeterminowany, aby gruntownie rozwiązać problem biurokracji, co by pan mu doradził?

- Potrzeba użyć, jak to nazwałem w swojej książce - taktyki topora bitewnego: wejść i rozbić instytucję na kawałki. Za późno uświadomiłem sobie, że trzeba zrobić to szybko i na początku. Ale powiedzmy sobie szczerze - taki scenariusz jest bardzo mało prawdopodobny. Nie ma dobrych powodów, żeby robić reformę biurokracji. Nikt ci za to nie podziękuje, a koszty będą ogromne.

Jakie działania powinna więc obejmować reforma o ograniczonym zakresie?

- Byłoby lepiej gdyby więcej szczebli w administracji publicznej było obsadzanych przez premiera czy prezydenta. Jeśli ktoś chce zreformować biurokrację potrzeba więcej ludzi, którzy nie wywodzą się z administracji i będą gotowi zakwestionować jej sposób myślenia, podeście, założenia.

- Ważne jest także to, żeby zmniejszyć liczbę szczebli zarządzania w administracji. Im więcej poziomów, tym trudniej sprawić, żeby biurokracja pracowała w miarę efektywnie. Wprowadziliśmy taki program, ale rezultaty były niewielkie. Do tego potrzeba współpracy ze strony dyrektorów poszczególnych agencji, a oni nie chcieli włożyć w to zadanie koniecznego wysiłku.

- Jest znakomita książka "Biurokracja" autorstwa James Wilsona. Jej główna teza mówi, że biurokracja może działać tylko wtedy, gdy ma jedno zadanie. Całkowicie się z tym zgadzam. Jest tylko jeden sposób, żeby biurokracja działała lepiej. Trzeba dać jej mniej do roboty. Ludwig von Mises pisał, że biurokracja może wykonywać tylko proste zadania. Zaletą wolnego rynku jest to, że potrafi wykonywać skomplikowane zadania.

- Parlament powinien więc określać wąski zakres funkcji dla danej instytucji. Sama biurokracja często próbuje ograniczyć zakres swojego działania, żeby wykonywać swoją funkcję lepiej. Problem często polega na tym, że legislatywa cały czas oczekuje, że będzie robione wszystko. Biurokracja jest niezbędna w każdym państwie, ale bardzo ważne jest to, żeby ograniczyć jej funkcje, bo tylko wtedy jest szansa, że będzie działać wystarczająco dobrze.

Moje doświadczenia z administracją publiczną mówią mi, że biurokraci nie są złośliwi, przynajmniej świadomie. Owszem, są uciążliwi i często nie mają pojęcia jak trudno jest poradzić sobie w sektorze prywatnym. Ale wydaje mi się, że są oni powodowani głównie przez strach i to jest źródło problemu. Obawiają się przełożonego, oficjalnej skargi, kontroli wewnętrznej itd. Dlatego więc żądają dodatkowych informacji, dokumentów - "na wszelki wypadek", żeby zminimalizować swoje ryzyko. Czy więc do radzenia sobie z biurokracją nie warto użyć także marchewki?

- Całkowicie się z tym zgadzam. Jestem zwolennikiem wynagrodzeń motywacyjnych w administracji. W jednej z podległych mi agencji zatrudniony był człowiek, który był moim wielkim przeciwnikiem. Był mianowany na stanowisko przez Partię Demokratyczną i nagiął zasady służby publicznej, żeby zachować stanowisko po rozpoczęciu nowej administracji. Nie mogę sobie wyobrazić nikogo, kto mógłby być dla mnie większym wrogiem. Przyznałem mu 25 tys. dolarów nagrody i potem stał się jednym z moich największych sojuszników [śmiech]. Jedyny problem polega na tym, że pierwszy prezydent Bush zlikwidował ten system wynagradzania.

Rozmawiał Krzysztof Nędzyński

Donald Devine jest ekspertem Heritage Foundation. W latach 1981-1985 był Dyrektorem Amerykańskiego Biura Zarządzania Personelem. Radyklanie obciął budżet wynagrodzeń administracji federalnej, zniósł przywileje emerytalne i zdrowotne pracowników federalnych. Wobec gwałtownej opozycji został zmuszony do wycofania swojej kandydatury na drugą kadencję na tym stanowisku. Napisał m.in. "Political Culture of the United States", "Reagan Electionomics", "Restoring the Tenth Amendment".