Banki w Polsce powinny być pod krajową kontrolą (cz. 2)

Przedstawione tu postulaty pod adresem działania władz regulacyjnych mogą budzić wątpliwości. Można postawić pytanie: jaki jest mandat władz regulacyjnych do tego, by w tak zdecydowany sposób ingerować w kształtowaną przez procesy rynkowe strukturę sektora bankowego? Jak tego typu działania można pogodzić z regułami funkcjonowania Unii Europejskiej?

Odpowiedź jest taka: współczesny sektor bankowy korzysta ze wsparcia w postaci publicznych gwarancji bezpieczeństwa:

- Instytucja banku centralnego gwarantuje bankom dostęp do awaryjnej płynności finansowej;

- państwowy system gwarantowania depozytów zabezpiecza banki przed wybuchami paniki;

- realizowana konsekwentnie od kilkudziesięciu lat polityka krajów rozwiniętych gospodarczo nie dopuszcza do upadku banków uznanych za "systemowo ważne".

Bez tych publicznych gwarancji bezpieczeństwa system bankowy nie byłby w stanie osiągnąć współczesnych rozmiarów i funkcjonować przy obecnej relacji kapitału do aktywów. W XIX wieku w USA, gdy takiego wsparcia publicznego dla banków nie było, relacja kapitału do aktywów wynosiła w bankach ok. 40 proc.. Współcześnie w dużych banków europejskich relacja ta jest 10-20 razy niższa i wynosi czasami nawet poniżej 2 proc. Bazylejska Umowa Kapitałowa III przewiduje wprowadzenia minimalnej relacji kapitału do aktywów na poziomie 3 proc.

Działające w Polsce banki zależne od zagranicznych grup bankowych zbierają depozyty, które są ubezpieczone w BFG i polski podatnik ponosi odpowiedzialność za ich wypłatę. Jednocześnie zagraniczne banki-matki nie gwarantują wypłaty depozytów zgromadzonych w bankach zależnych. Wojciech Kwaśniak pisał w 2007 r.: "Polski nadzór bankowy w ostatnich latach pytał wszystkie banki zależne od międzynarodowych inwestorów: czy na mocy przepisów w kraju macierzystym podmiotu dominującego, podmiot dominujący ponosi odpowiedzialność za depozyty złożone w banku, czy na mocy podpisanego porozumienia z bankiem zależnym podmiot dominujący zobowiązał się do takiej gwarancji lub czy na mocy jednostronnej deklaracji podmiot dominujący zobowiązał się do takiej gwarancji? Otrzymane odpowiedzi od wszystkich banków zarówno z obszaru UE jak i spoza UE były negatywne." ("Nadzór nad integrującym się rynkiem europejskim", 2007).

Autor zwraca też uwagę, że sam motyw dbałości o reputację nie daje pewności, że bank dominujący w awaryjne sytuacji udzieli pełnego wsparcia swojej spółce córce, o czym świadczy przypadek porzucenia w 2002 roku przez niemiecki Bayerische Landesbank banku zależnego w Chorwacji (Rijecka Banka), który popadł w kłopoty. Kwaśniak podkreśla, że w ramach Unii Europejskiej państwa członkowskie ponoszą samodzielnie koszty fiskalne ewentualnych interwencji w celu ratowania zagrożonych banków.

Formalne i nieformalne gwarancje państwa dla sektora bankowe nie są iluzoryczne. W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat podatnicy wielu krajów, w tym krajów najwyżej rozwiniętych, wielokrotnie ponosili bardzo poważne koszty ratowania banków. Jaskrawy jest przykład Irlandii, która jeszcze do niedawna miała bardzo niski dług publiczny. W efekcie kryzysu bankowego, który wybuchł w 2008 roku, relacja długu publicznego do PKB w Irlandii wzrosła z 25 proc. w 2007 roku do 95 proc. w 2010 roku i kraj znalazł się na granicy bankructwa (przy czym bezpośrednie koszty dokapitalizowania banków wyniosły 36 proc. PKB).

Biorąc pod uwagę znaczenie sprawności funkcjonowania systemu bankowego dla gospodarki oraz ryzyko fiskalne związane z odpowiedzialnością państwa za stabilność banków, oczywiste jest, że władze publiczne mogą i powinny podejmować działania w celu ukształtowania struktury sektora bankowego tak, aby uzyskać możliwie najkorzystniejszą relację między zdolnością sektora bankowego do finansowania gospodarki a ryzykiem fiskalnym.

Używając określenia, którego użył były przewodniczący KNF Stanisław Kluza: banki w Polsce trzeba udomowić.

Stefan Kawalec

Autor jest prezesem zarządu firmy doradczej Capital Strategy, a także członkiem rad nadzorczych spółek Kredyt Bank i Lubelski Węgiel Bogdanka. Był wiceministrem finansów.