Klątwa bogactw naturalnych

Bogactwa naturalne zamiast stanowić "paliwo" rozwoju Afryki, stają się praprzyczyną wielu strukturalnych problemów, konfliktów i politycznych frustracji. Jednak ich odkrycie zawsze stanowi szansę, a to, czy zostanie ona wykorzystana czy zmarnowana, zależy głównie od afrykańskich polityków.

"Ludzie ziemi żyznej i urodzajnej są zwykle zniewieściali i tchórzliwi, podczas gdy jałowy kraj sprawia, że jego mieszkańcy stają się z konieczności powściągliwi, a w konsekwencji przezorni, baczni oraz pracowici" - zanotował już w XVI w. francuski filozof Jean Bodin. Dzisiaj, kilka wieków później, ekonomiści uważają, że choć słów Bodina nie należy interpretować literalnie, posiadane bogactwa naturalne mogą faktycznie stanowić o realnym bogactwie narodów. Z tą jednakże różnicą, że zamiast czynić kraj bogatszym, nierzadko prowadzą do jego zubożenia.

Doskonale widać to na przykładzie państw afrykańskich, które dysponują dostępem do niemal wszystkich znanych człowiekowi minerałów.

Afryka posiada 99 proc. światowych zasobów chromu, 85 proc. platyny, 70 proc tantalitu, 68 proc. kobaltu, 54 proc. złota, a także ogromne i wciąż nie do końca odkryte złoża ropy i gazu. Zła wiadomość jest taka, że bogactwa naturalne zamiast stanowić "paliwo" rozwoju stają się praprzyczyną wielu strukturalnych problemów, konfliktów i politycznych frustracji; dochodzi do monopolizacji dochodów uzyskiwanych z surowców przez wąskie grono uprzywilejowanych, przy jednoczesnym wykluczeniu większości społeczeństwa.

Weźmy za przykład Nigerię, największego producenta ropy w Afryce i 10. na świecie, gdzie połowa mieszkańców żyje poniżej granicy ubóstwa. Jest tragicznym paradoksem, że Nigeria nie dorobiła się nawet systemu rafinerii i jest zmuszona importować benzynę z zagranicy. Kraj dosłownie siedzący okrakiem na gigantycznych złożach ropy, cierpi na chroniczne przerwy w dostawie prądu.

Renesans problematyki surowców i ich roli we wzroście gospodarczym jest zasługą Jeffreya Sachsa i Andrew Warnera, którzy w artykule z 1995 r. dowodzili, że kraje posiadające na swoim terytorium surowce naturalne rozwijają się przeciętnie rzecz biorąc wolniej niż kraje pozbawione do nich dostępu.

Klątwa surowcowa stawała się powoli modną i jednocześnie wygodną teorią dla tych wszystkich, którzy próbowali rozwiązać nierozwiązywalną na pozór zagadkę niskiego stanu rozwoju krajów afrykańskich. Proponowała bowiem prostą diagnozę - chodzi o surowce.

Problem klątwy surowcowej powraca przy okazji wiosny ludów w Afryce Północnej i protestów w krajach arabskich. Libia, będąca jednym z największych na świecie producentów ropy naftowej, wydaje się być na krawędzi zmiany reżimu. Rebelianci i naprędce formowana opozycja mają odnośnie ropy swoje własne plany.

Tymczasem ekonomista MFW, Arvind Subramanian, w komentarzu w "Financial Times" nie pozostawia złudzeń: nawet gdy ludność Libii pójdzie w ślady Egiptu i Tunezji w demontowaniu "przeklętych" systemów politycznych, gospodarcze manifestacje klątwy surowcowej pozostaną w mocy. Historia gospodarcza sugeruje, że państwa opierające swoje istnienie na rentach zamiast na podatkach (renta - cena danego zasobu naturalnego ponad koszt jego wydobycia), nie mają bodźców do budowania silnych instytucji politycznych oraz wspierania rozwoju sektora prywatnego, który jest najważniejszym kołem zamachowym rozwoju.

O ile nietrudno dostarczyć dowodów na istnienie klątwy, niestety wśród naukowców brakuje konsensusu, w jaki sposób klątwa operuje (i która zmienna jest najważniejsza). Można jednakże wskazać na kilka tropów, wokół których toczy się naukowe śledztwo.

Należy zauważyć, że z ekonomicznego punktu widzenia bogactwo naturalne różni się od innych rodzajów bogactwa narodu w sposób zasadniczy. Po pierwsze, bogactwo, jakim jest złoto, ropa czy uran, nie jest przedmiotem akumulacji, nie jest wypracowywane przez pokolenia obywateli w toku procesu historycznego. Ono po prostu jest (pod ziemią), musi jedynie zostać wydobyte, a następnie odsprzedane. Istotne jest to, że odbywa się to najczęściej niezależnie od innych procesów ekonomicznych w gospodarce, co wynika z enklawowego charakteru branży wydobywczej. Ponadto, większość surowców jest nieodnawialna, przez co należy je interpretować bardziej jak aktywa niż źródło dochodu.

Surowce w wielu krajach afrykańskich mają często tylko jedną konotację - konflikty. Wojna domowa w Angoli nie trwałaby z pewnością 26 lat, gdyby obie strony konfliktu nie były w stanie finansować się ze sprzedaży surowców (UNITA - diamentów, MPLA - ropy). Także brutalny konflikt w Liberii i Sierra Leone dobrze znany z filmu "Krwawy Diament" był możliwy dzięki kamieniom szlachetnym. Nieustający kryzys w Delcie Nigru dotyczy z kolei ropy. Również wiele ruchów separatystycznych, zwłaszcza na kontynencie afrykańskim, gdzie granice państw są często wykreślone zupełnie arbitralnie, miało swój początek w walkach o dostęp do surowców.

W 1967 r. Biafra odłączyła się na trzy lata od Nigerii, kilka lat wcześniej na podobny ruch zdecydowało się surowcowe zagłębie Konga - Katanga. Kiedy w 2010 r. na terytorium Kabindy w Angoli separatyści ostrzelali autokar wiozący reprezentację piłkarską Togo, również pośrednio chodziło o ropę (Kabinda posiada 60 proc. zasobów angolskiej ropy).

Innym przejawem klątwy surowcowej jest tzw. choroba holenderska. Termin ten ukuła gazeta "The Economist", która w ten sposób w 1977 r. nazwała ciąg niefortunnych zdarzeń związanych z odkryciem, pod koniec lat 50 ub.w., na Morzu Północnym w Holandii pokładów gazu ziemnego. Paradoksalnie odkrycie złóż nie tylko nie przyniosło spodziewanych, trwałych korzyści, ale doprowadziło do silnie destabilizujących zjawisk i obnażyło słabości gospodarki holenderskiej. Wzrosło bezrobocie, spadły inwestycje, a konkurencyjność sektora przemysłowego i jego dynamika zaczęła niespodziewanie słabnąć (branża tekstylna i odzieżowa w zasadzie załamała się).

Choroba holenderska jest zjawiskiem, które dotyczy wielu krajów afrykańskich eksportujących surowce. Odkrycie złoża lub gwałtowny wzrost cen surowca prowadzi do napływu dewiz, które po przedostaniu się do gospodarki wywołują aprecjację waluty lokalnej, co z kolei osłabia konkurencyjność sektorów eksportowych i hamuje wzrost. Wiąże się to z deindustrializacją, a w krajach afrykańskich, które mają stosunkowo słabo rozwinięty przemysł, z osłabieniem sektora rolniczego i ogólnie upośledza dywersyfikację gospodarki.

Oczywiście, choroby można uniknąć stosując odpowiednie działania (ograniczenie konwersji dewiz, zwiększanie rezerw walutowych, tworzenie sovereign health funds), jednak rządy często nie są w stanie oprzeć się pokusie i/lub presji obywateli, którzy nie rozumieją, dlaczego rząd miałby inwestować wpływy za granicą, jeśli na miejscu jest ocean potrzeb (zdaniem ekonomistów lokalne wydatki powinny być finansowane z lokalnych dochodów, tj. podatków).

Wiąże się to z kolejnym problemem, jakim jest sposób "konsumowania" zysków surowcowych. Ponieważ złoża są w większości nieodnawialne, wydatki stanowią raczej konsumpcję kapitału niż konsumpcję wypracowanego dochodu. A rządy afrykańskie, jak pokazuje praktyka, mają skłonność do szybkiego konsumowania. W krótkim okresie jest to, do pewnego stopnia, działanie zrozumiałe i racjonalne. Po pierwsze, znajdują się pod presją społeczeństwa, które domaga się konkretnych gestów ze strony rządzących, wiedząc o bogactwach naturalnych i dochodach z nich uzyskiwanych. Po drugie, w przypadku reżimów posiadających wątpliwy mandat demokratyczny, środki ze sprzedaży surowca mogą być wykorzystane do utrzymania się u władzy, walki z opozycją etc. Ponadto, dochody z surowców, zwłaszcza w okresie boomu, to bardzo łatwy pieniądz, który nie wiąże się z dodatkową pracą.

Nic dziwnego, że rządy wydają dochody surowcowe lekką ręką (łatwo zarobione pieniądze łatwiej się wydaje), jednocześnie nie antycypując spadku cen w przyszłości, który przecież ostatecznie zawsze w pewnym momencie następuje. Badania pokazują, że bardziej ryzykowny dla gospodarki jest wzrost cen niż ich spadek. Wtedy to zapadają decyzje, które później trudno odwrócić, np. wzrost uposażeń urzędników czy budowa prestiżowego projektu inwestycyjnego.

Państwa afrykańskie uzależnione od eksportu ropy czy metali są ponadto narażone na ryzyko ciągłej destabilizacji w wyniku zmienności. Może to dotyczyć trzech sytuacji:

• Wydobycie surowca może się zmniejszać (zwiększać) np. w wyniku zalania kopalni, strajku robotników czy ze względu na cykl produkcyjny.
• Z uwagi na współpracę rządu z korporacjami międzynarodowymi, może dochodzić do fluktuacji w zakresie płatności podatkowych.
• Zmienność może wynikać z naturalnych wahań cen surowców na międzynarodowych rynkach. Doskonale pokazuje to przykład miedzi, która na przestrzeni ostatnich dwóch-trzech lat wahała się pomiędzy 2 800 USD a 10 000 USD za tonę. Dla Zambii, której 75 proc. wpływów eksportowych pochodzi ze sprzedaży miedzi, oznacza to szereg komplikacji. Amplituda wahań może mieć krytyczny wpływ na pozycję płatniczą, deficyt budżetowy i poziom produkcji państwa. Łagodzenie wahań dochodów z eksportu jest w państwach afrykańskich istotnie utrudnione z uwagi na brak automatycznych stabilizatorów w gospodarce, które pomagają łagodzić wstrząsy (programy socjalne, zasiłki, progresywne stawki podatkowe).

Z badań wynika również, że posiadanie surowców naturalnych wiąże się z wyższym stopniem korupcji i tzw. pogoni za rentą (legalnego, w przeciwieństwie do korupcji, działania polegającego na wywieraniu wpływu na otoczeni prawne dla własnych korzyści). Skalę korupcji w Afryce szacuje się na 150 mld USD rocznie. Część z tych środków to swoisty podatek od rozwoju opartego na surowcach.

Jest to poniekąd zrozumiałe - duże kwoty uzyskiwane w krótkim czasie przyciągają praktyki korupcyjne i łapownictwo, zwłaszcza w krajach posiadających słabe instytucje. Ponadto nadmierne przywiązanie do surowców powoduje, że rząd przeznacza niewielkie kwoty na edukację i rozwój kapitału ludzkiego, wychodząc z założenia, że z ropą czy miedzią pod nosem nie jest to inwestycja odznaczająca się wysoką stopą zwrotu.

Innym problemem jest charakter przemysłu wydobywczego, który jest wysoce kapitałochłonny i importochłonny, za to mało pracochłonny, przez co nie stanowi ratunku dla lokalnego rynku pracy i ogólnie angażuje niewiele lokalnych zasobów. Odznacza się on również niewieloma sprzężeniami z resztą gospodarki (w przeciwieństwie np. do rolnictwa), co nadaje mu enklawowy charakter. Jedynym w zasadzie pasem transmisyjnym korzyści z wydobycia surowców jest budżet państwa.

Posiadanie bogactw naturalnych ma również określone konsekwencje dla polityki podatkowej oraz - w konsekwencji - dla demokracji. Z trzech czynników produkcji, o których mówią podręczniki do ekonomii - kapitał, praca i ziemia - dwa pierwsze są mobilne, w związku z czym ich nadmierne opodatkowanie może spowodować osłabienie bodźców do pracy/inwestycji oraz realokację (np. ucieczkę za granicę). Ziemia natomiast (w klasycznym rozumieniu ziemia obejmuje również wszystko to, co znajduje się "pod ziemią"), jest dla polityków wdzięcznym obiektem działań, gdyż można ją w zasadzie bez ograniczeń opodatkowywać nie ryzykując realokacji.

To ma jednak swoje konsekwencje. Skoro można czerpać korzyści z rent i zewnętrznych form zasilania gospodarki, elity rządzące mogą dojść do wniosku, że nie potrzebują klasycznego systemu podatkowego opartego na podatkach dochodowych, konsumpcyjnych itd.

Wówczas zagrożona staje się demokracja. Zgodnie z zasadą, że "podatki prowadzą do reprezentacji", państwo, które nie polega na podatkach, traci więź ze swoimi obywatelami. Nie musi się przed nimi tłumaczyć ze swoich decyzji, a obywatele pozbawieni są de facto głosu i narzędzi do rozliczania rządzących, ponieważ nie oddają państwu części swojego dochodu w postaci daniny podatkowej.

Jednym z pokrewnych symptomów klątwy jest brak motywacji rządzących do reformowania i usprawniania systemu podatkowego państwa w obliczu łatwych pieniędzy uzyskiwanych ze sprzedaży surowca, zwłaszcza w wyniku wzrostu jego cen na rynkach światowych. Dla przykładu wzrost cen baryłki ropy o 1 USD oznacza dla Arabii Saudyjskiej wzrost wpływów do budżetu państwa o 3 mld USD. Trudno uznać za przypadek, że większość państw uzależnionych od surowców to państwa niedemokratyczne (szczególna koncentracja takich reżimów znajduje się na Bliskim Wschodzie).

Bogactwa naturalne nie sprzyjają demokracji z kilku innych przyczyn. Państwo może przeznaczać renty na finansowanie działań, które odsuwają ryzyko utraty władzy (np. wprowadzanie subsydiów - w ostatnich tygodniach Kuwejt zaoferował swoim obywatelom darmową żywność przez 14 kolejnych miesięcy). W ten sposób rządzący mogą "usypiać" popyt na demokrację i zmianę ustroju. Mogą również finansować działania represyjne wymierzone w opozycję lub próbować opozycję przekupić, żeby zwiększyć szansę na wygraną w kolejnych wyborach.

Klątwa surowcowa w Afryce jest intrygującym, a zarazem niepokojącym zjawiskiem obserwowanym równolegle na wielu poziomach. Nie jest to jednak żelazna reguła. Istnieją kraje takie jak Botswana, gdzie surowiec nie stał się pułapką rozwojową, a wręcz przeciwnie. To sprawia, że być może sama klątwa działa selektywnie, w krajach spełniających inne, szczególne warunki. Należy również z pewną rezerwą podchodzić do samego terminu "klątwy". Surowce per se nie mogą być rzecz jasna przekleństwem i nie skazują kraju na przegraną, tak jakby chcieli determiniści. Ich odkrycie zawsze stanowi szansę, a to czy zostanie ona wykorzystana czy zmarnowana zależy głównie od afrykańskich polityków.

Dominik Kopiński

Instytut Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Wrocławskiego, Polskie Centrum Studiów Afrykanistycznych

(tytuł pochodzi od redakcji INTERIA.PL)