Modzelewski: Okradziono nas przy pomocy VAT-u na około ćwierć biliona złotych?

Utracone dochody z podatku od towarów i usług (niewpłacone zobowiązania podatkowe oraz bezzasadnie wypłacone zwroty) spowodowane są sześcioma przesłankami:

1) obowiązywaniem przepisów prawa ustanowionych w dobrej wierze, które powodują ten skutek,

2) interpretacją przepisów prawa w dobrej wierze (sądów i organów administracji rządowej), która powoduje ten skutek,

3) działaniami nowego rodzaju "przestępczości w białych kołnierzykach", która specjalizuje się w wyłudzeniach zwrotów tego podatku przy pomocy fikcyjnych podmiotów zawierających równie fikcyjne "transakcje"; podmioty te oficjalnie zajmują się "optymalizacją rozliczeń podatkowych", uczestniczą w procesie legislacyjnym, finansują imprezy z udziałem polityków i wysokich urzędników a nawet udają naukowców,

4) działaniami pospolitych przestępców, którzy np. z wymuszeń rozbójniczych przerzucili się na wyłudzenia zwrotów tego podatku; są to tradycyjne środowiska przestępcze, które zarabiają na nielegalnym procederze dającym możliwe największe i najbezpieczniejsze zyski; dla nich handel narkotykami, kradzieże, przemyt niepodatkowanych towarów, fałszowanie faktur albo podrabianie pieniędzy stanowią alternatywne źródła zarobku,

5) działalnością lobbingową mającą na celu ustanowienie przepisów pozwalających na ucieczkę od podatku lub uzyskanie nienależnych zwrotów: przedmiotem lobbingu może być również stosowanie oraz interpretacja prawa zarówno przez organy administracji rządowej jak i sądy (prawo stanowione w złej wierze),

6) działalnością nierejestrowaną podatników, którzy z reguły prowadzą działalność poza oficjalnym obiegiem,

W latach 2008-2015 wprowadzono zarówno rozwiązania prawne, jak i wydano akty interpretacyjne (przez sądy i organy podatkowe), które doprowadziły bezpośrednio lub pośrednio do utraty dochodów budżetowych w tym podatku (są to przypadki znane i opisane).

Straty te wynikały zarówno z bezpośredniego zastosowania tych przepisów lub dostosowaniu się do interpretacji jak i wykorzystania tych rozwiązań do działań o charakterze nielegalnym, np. mistyfikującym realne zdarzenia gospodarcze.

Wszystkie powyższe czynniki miały istotny wpływ na wielkość utraconych dochodów budżetowych, przy czym prawdopodobnie najważniejsze znaczenie miały czynniki wymienione w pkt 1), 2) i 5). Od 2004 r. podatek ten jest przedmiotem harmonizacji, co oznacza, że zaimplementowano rozwiązania, które narzuca nam członkostwo w UE. Wprowadzono przepisy, które w powszechnej opinii zaliczają się do przesłanek, o których mowa w pkt 1).

Do najważniejszych z nich należy zaliczyć:

1) stawka 0% z tytułu wewnątrzwspólnotowej dostawy towarów, której upozorowanie można bardzo prosto udokumentować (powszechna mistyfikacja),

2) miejsce świadczenia usług poza terytorium kraju, które uprawnia do zwrotu podatku,

3) faktyczny brak opodatkowania nabycia wewnątrzwspólnotowego towarów (podatek należny równa się podatkowi naliczonemu),

4) faktyczny brak opodatkowania importu usług (podatek należny równa się podatkowi naliczonemu).

Prawdopodobnie rozwiązania te też były przedmiotem lobbingu na poziomie wspólnotowym, bo potem nikt, kto działa w interesie publicznym, nie tworzyłby takich bzdur.

Również w Polsce ich implementacja była bezmyślnym kopiowaniem głupich rozwiązań lub wyniku lobbingu, który miał na celu destrukcję systemu.

Państwo członkowskie mogło przecież wprowadzić instrumenty prawne eliminujące lub ograniczające negatywne skutki tych rozwiązań. Działania te mogły być podjęte już w momencie tworzenia wspólnotowej wersji tej ustawy (2004) lub później. Jak wiemy nic takiego nie zrobiono, a podejmowane działania "uszczelniające" w latach 2011 - 2015 przyczyniły się tylko do spadków dochodów budżetowych i wzrost tej luki w tym podatku.

Oczywiście istotne znaczenie miały czynniki wymienione w pkt 3 - 4, gdyż faktycznie przestępcy (zarówno wywodzący się zarówno z legalnego biznesu jak i marginesu społecznego) też dobrze zarobili ma tym podatku. Ile? To prawdopodobnie połowa poniesionych strat.

Aby oszacować ich wielkość trzeba odrębnie określić fiskalne skutki każdego z powyższych czynników.

Posługiwanie się ogólnym szacunkiem tzw. luki podatkowej, czyli różnicy między teoretycznym poziomem dochodów a ich rzeczywistą wielkością może być błędne, gdyż:

- ową teoretyczną wielkość określa się na podstawie obowiązujących przepisów, a te są tworzone również w celu ucieczki od podatku (tzw. inwestycje legislacyjne),

- "obowiązujące przepisy" mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z interesem publicznym, czyli ważniejsze jest ich stosowanie niż ich treść.

Komisja śledcza powinna ustalić, ile budżet państwa stracił w wyniku działań określonych w pkt 1, 2 i 5, bo pkt 3 i 4 to przede wszystkim działania organów podległych prokuratorowi generalnemu i ministrowi spraw wewnętrznych.

Komisja powinna z dużą dozą sceptycyzmu patrzeć na szacunki owej luki, którą tworzy międzynarodowy biznes podatkowy: dziś on gorliwie uczestniczy w uszczelnianiu tego podatku, ciekawe co na to ich klienci, którym gwarantuje on unikanie opodatkowania. W

powszechnej opinii rola tego biznesu jest co najmniej dwuznaczna, a ich raporty na temat owej luki są mało wiarygodne. Bo nie uwzględniają strat w dochodach budżetowych w wyniku działań wynikających z pkt 5, bo to w większości ich dzieło.

Fakt, że resort finansów zatrudnia ludzi z tego biznesu i cytuje ich opinie świadczy tylko o tym, że obecna większość parlamentarna jeszcze nie wygrała wyborów w tym resorcie.

Generalne przyczyny spadku efektywności fiskalnej podatku od towarów i usług w latach 2008-2015 można podzielić na cztery grupy:

1) bezrefleksyjne, wręcz naiwne wprowadzenie do tego podatku rozwiązań wewnątrzwspólnotowych, które umożliwiały (i umożliwiają) ucieczkę od opodatkowania i uzyskanie nienależnych zwrotów; rozwiązania te można było jednak zabezpieczyć i "odbudować" instrumentami prawnymi, ograniczającymi patologiczny charakter.

W całym analizowanym okresie nie wprowadzono jakichkolwiek efektywnych rozwiązań uszczelniających (albo prowadzono działania pozorne), a te które (jakoby) wdrożono, nie przyczyniły się do wzrostu dochodów budżetowych - wręcz odwrotnie - spowodowały ich spadek,

2) nie dostosowano zastanej infrastruktury tego podatku, która powstała w latach 1993-1995 do wyzwań wynikających z wad wspólnotowej wersji podatku; powszechny system kas rejestrujących oraz rozbudowane zasady fakturowania nie były rozwijane w ten sposób, aby sprzyjały eliminacji lub choćby ograniczeniu nowych oszukańcze praktyki np. polegające na wymianie paragonów fiskalnych na sfałszowane faktury.

Nie doskonalono zasad ewidencjonowania i deklarowania tego podatku, czego najlepszym przykładem jest to, że do dziś obowiązuje w zasadzie nie zmieniony wzór deklaracji VAT-7 sprzed 25 laty, mimo że podatek ten uległ od 2004 r. głębokiej przebudowie i ogromnej komplikacji,

3) uchylono najważniejsze sankcje podatkowe za składanie fałszywych deklaracji podatkowych, co spowodowało, że brak zapłaty tego podatku i wyłudzone zwroty stały się najtańszym i w zasadzie bezkarnym sposobem finansowania nawet legalnych interesów,

4) nie dostosowano - kierując się zasadą proporcjonalności - dolegliwości kar za przestępstwa w tym podatku; potencjalne skutki represyjne ucieczki od tego podatku i uzyskania nienależnych zwrotów były niewspółmiernie niskie w stosunku do korzyści, które dawał ten proceder.

Podatek ten kształtowany był pod silnym wpływem lobbingu, który był w największym zakresie realizowany przez tzw. biznes podatkowy, zwłaszcza ten zagraniczny, który nie był (i nie jest) zainteresowany tworzeniem prawa efektywnego fiskalnie.

Aby wyjaśnić istotę powstania strat w dochodach budżetowych z tego podatku wynikających z tworzenia przepisów prawa lub ich interpretacji (administracyjnej i sądowej) oraz z zaniechań władzy, która nie usunęła przepisów patologicznych lub stosowała pozorne metody zwalczania tych patologii, trzeba odpowiedź na pytanie o przyczyny tych zjawisk.

Dlaczego osoby tworzące i stosujące przepisy prawa okazały tak nieudolne lub niekompetentne, czy też działały w złej wierze? Wiele informacji na ten temat jest niedostępnych i mogą je uzyskać wyłącznie uprawnione organy. Należy więc sprawdzić:

- działalność lobbingową w dziedzinie tworzenia przepisów prawa: kto w rzeczywistości pisał patologiczne przepisy,

- działalność lobbingową w dziedzinie interpretacji przepisów prawa przez organy administracji rządowej oraz sądy: czy patologie interpretacyjne były wynikiem wpływu tych, którzy czerpali z tego korzyści?

- czy funkcjonariusze publiczni (urzędnicy, sędziowie oraz politycy) mieli kontakty z podmiotami zainteresowanymi destrukcją systemu podatkowego, a zwłaszcza z biznesem podatkowym, który zajmował się załatwianiem stanowienia "przepisów korzystnych dla podatników" (czyli ich klientów),

- kwoty wpłacone na rzecz biznesu podatkowego przez organy administracji rządowej z tytułu doradztwa, opinii i ekspertyz: biznes ten udaje ze działa w celu "uszczelnienia systemu podatkowego", mimo że zapewnia swoim klientom ucieczkę od podatków: ich kontakty z władzą publiczną są obciążone konfliktem interesów lub w istocie są przykrywką dla działań lobbystycznych mających na celu destrukcję tego systemu.

Należy więc sprawdzić, ile resort finansów i inne organy administracji rządowej wypłaciły tym podmiotom pieniędzy i jakie były rzeczywiste lub pozorne tytuły tych wypłat,

- czy w strukturze administracji rządowej funkcjonowały osoby reprezentujące biznes podatkowy ("społeczni doradcy") i jaka była ich rzeczywista rola?

- czy funkcjonariusze publiczni (urzędnicy, sędziowie) spotykali się z lobbystami i jaki był przedmiot i cel tych spotkań?

Dane na ten temat pozwolą na wyjaśnienie rzeczywistego obrazu funkcjonowania naszego państwa, które tworzyło, interpretowało i stosowało przepisy prawa podatkowego w sposób sprzeczny z interesem publicznym i na szkodę uczciwych podatników.

Witold Modzelewski

Instytut Studiów Podatkowych