Najtrudniejszy budżet od 1993 roku

Już w 2008 r. deficyt wzrósł z 1,9 proc. PKB do 3,9 proc., a więc przeszło dwukrotnie, co spowodowało, iż 7 lipca br. władze Unii Europejskiej zgodnie z art. 104 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską wdrożyły wobec Polski procedurę nadmiernego deficytu. W roku bieżącym deficyt będzie jeszcze wyższy i może przekroczyć 6 proc. PKB. Kluczową sprawą w budżecie państwa na rok 2010 będzie określenie do jakiego poziomu deficytu - tak samego budżetu państwa, jak i całego sektora finansów publicznych - można dopuścić.

Na skraju recesji

Przyczyną rosnącego deficytu jest spowolnienie gospodarcze, które postawiło polską gospodarkę na skraju recesji. Recesja zawsze powoduje wzrost deficytu; wzrost deficytu (bądź kurczenie się nadwyżki, jeśli taka występowała) obserwujemy we wszystkich krajach europejskich, ale w przypadku Polski sytuacja jest bardziej złożona. Aby ją wyjaśnić trzeba przypomnieć pojęcie deficytu strukturalnego i konieczność rozróżniania deficytu strukturalnego i deficytu cyklicznego. Rozróżnienie to jest omawiane w każdym podręczniku finansów publicznych czy makroekonomii, ale w toczącej się dyskusji nikt do niego nie nawiązuje. Deficyt strukturalny to w uproszczeniu deficyt, który występuje nawet w warunkach bardzo dobrej koniunktury, zaś deficyt cykliczny to deficyt powstający w związku z pogarszaniem się koniunktury i ewentualną recesją (tzn. spadkiem realnego PKB). Gdy koniunktura się poprawia, deficyt cykliczny stopniowo znika. W Polsce w wyniku nierozsądnej polityki fiskalnej prowadzonej w latach 2006-2007 nastąpiło ogromne zwiększenie deficytu strukturalnego zanim nastąpiło załamanie koniunktury i to jest przyczyną, iż skala wzrostu deficytu jest tak niepokojąco duża.

W 2007 r., w szczytowym punkcie koniunktury, deficyt sektora finansów publicznych liczony zgodnie z przyjętym w Unii Europejskiej systemem rachunków narodowych ESA 95 wynosił 1,9 proc. PKB. Taki poziom deficytu można w pewnym uproszczeniu przyjąć za odpowiadający w ówczesnych warunkach instytucjonalnych mniej więcej deficytowi strukturalnemu. W 2008 r. deficyt wzrósł do 3,9 proc. PKB, choć koniunktura pogorszyła się stosunkowo nieznacznie. Przyczyną było obniżenie składki na ubezpieczenie rentowe z 13 proc. na 6 proc. oraz wprowadzenie ulg rodzinnych w podatku dochodowym od osób fizycznych. Efekt finansowy tych posunięć, co do których decyzje zostały podjęte w latach 2006-2007, wyniósł w 2008 r. 25,5 mld zł (uwzględniając wtórny wzrost wpływów z podatków dochodowych w związku ze wzrostem dochodów w wyniku obniżenia składki). Stanowiło to około 2 proc. PKB, tak iż gdyby nie było tych zmian, to deficyt sektora finansów publicznych wyniósłby 1,9 proc. PKB, to znaczy tyle samo co w 2007 r. Oznaczało to właśnie zwiększenie deficytu strukturalnego.

Gdzie szukać oszczędności

Dalsze zwiększenie deficytu strukturalnego nastąpiło od 1 stycznia 2009 r. w związku z obniżeniem na podstawie ustawy z listopada 2006 r. stawek w podatku dochodowym od osób fizycznych. Efekt finansowy szacowany jest w 2009 r. na około 8 mld zł, co odpowiada 0,6 proc. PKB. Warto przypomnieć, iż obniżenie składek dotyczyło nie - jak się dość powszechnie uważa - tylko opodatkowania wyższych dochodów, lecz także podstawowej stawki dla wszystkich podatników (obniżono ją z 19 proc. na 18 proc., co oznaczało ubytek wpływów o ponad 4 mld zł). Łącznie można więc szacować, iż deficyt strukturalny wzrósł w rezultacie obniżenia obciążeń podatkowych i parapodatkowych, któremu nie towarzyszyły odpowiednie zmiany w zakresie wydatków, o 2,6 proc. PKB. I z takim deficytem strukturalnym rząd musi się zmagać przy opracowywaniu budżetu na rok 2010.

Obniżenie deficytu strukturalnego możliwe jest w drodze podwyższenia obciążeń podatkowych i parapodatkowych, bądź obniżenia wydatków publicznych, ale musi ono mieć charakter systemowy, a nie doraźny. Doraźne oszczędności - jakkolwiek jak najbardziej zalecane w trudnych dla budżetu sytuacjach - sprowadzają się jeśli nie do przesuwania wydatków w czasie, to do jednorazowych, chwilowych rezygnacji z alimentowania pewnych potrzeb, do których po roku czy dwóch trzeba będzie powrócić. Natomiast systemowe oszczędności w wydatkach są niezwykle trudne i zwykle przynoszą efekty po latach; dotyczy to takich popularnych postulatów reformatorskich jak ograniczenie wczesnych emerytur (częściowo zresztą już zrealizowane) czy reforma KRUS. Wskazywanie na administrację państwową jako dziedzinę, w której można rzekomo uzyskać ogromne oszczędności, to tylko przejaw nieznajomości faktycznego stanu rzeczy. Wydatki na szeroko pojętą administrację publiczną to niespełna 4 proc. bieżących wydatków publicznych, a składają się na nie w przeważającej mierze wynagrodzenia za pracę. Reforma administracji publicznej byłaby niewątpliwie pożądana, w tym także zmniejszenie poziomu zatrudnienia, ale wymagałaby raczej zwiększenia wydatków, a nie stanowiła źródła oszczędności. Pomijając okoliczność, że zwalnianym pracownikom trzeba wypłacać odprawy i odszkodowania, trzeba pamiętać, iż źródłem słabości administracji publicznej jest wyraźnie niższy poziom wynagrodzeń przy takich samych kwalifikacjach w porównaniu z sektorem przedsiębiorstw. To musi oznaczać antyselekcję kadr, z dalszymi oczywistymi następstwami.

Nie ma dobrych rozwiązań

Podwyższanie obciążeń podatkowych w czasie dekoniunktury, a tym bardziej recesji jest niepożądane, gdyż prowadzi do pogłębienia skutków recesji i wydłużenia okresu dekoniunktury. Nota bene także niektóre działania oszczędnościowe w zakresie wydatków, polegające na redukcji zamówień od przedsiębiorstw krajowych, powodują to samo. Niemniej sytuacja jest bardzo trudna i - powinni to zrozumieć zarówno politycy, jak i opinia publiczna - nie ma dobrych rozwiązań, są tylko rozwiązania mniej lub bardziej złe.

Największym złem w finansach publicznych jest dalszy wzrost już i tak niebezpiecznie wysokiego deficytu. Deficyt finansów publicznych to nie jest tylko kategoria rachunkowa, lecz z jednej strony źródło wzrostu długu publicznego, z drugiej zaś kryterium oceny Polski przez rynki finansowe i organizacje ponadnarodowe, przede wszystkim przez Unię Europejską. Dlatego pomysł by intensyfikować prywatyzację i w ten sposób ograniczać wzrost długu jest dobry, choć ma swoje ujemne strony, gdyż sprzedaż w warunkach dekoniunktury może następować poniżej wartości. Ale trzeba raz jeszcze powtórzyć, że nie ma rozwiązań dobrych są tylko mniej lub bardziej złe. Jednak wpływy z prywatyzacji nie spowodują obniżenia deficytu jako kryterium oceny, trzeba jednak coś robić i w tym kierunku.

W 2010 r. nie można liczyć, iż dochody podatkowe budżetu państwa i budżetów samorządowych, a także składki ubezpieczeniowe wzrosną w porównaniu z rokiem bieżącym. Natomiast pomimo wszelkich doraźnych oszczędności nie da się uniknąć wzrostu wydatków. Dlatego też dla uniknięcia dalszego wzrostu deficytu niezbędne by było pewne podwyższenie podatków. Może ono dotyczyć jedynie podatków najmniej odczuwalnych dla ogółu społeczeństwa, a więc VAT i w bardzo ograniczonym zakresie akcyzy. Stawkę VAT - nie tylko podstawową, lecz także obniżoną - należałoby podwyższyć nie więcej niż o 1 punkt procentowy, stawki akcyzowe tylko tam, gdzie nie wywoła to efektu Laffera, tzn. spadku wpływów w wyniku zwiększenia stawki. Proponowane niekiedy dodatkowe opodatkowanie towarów luksusowych to nieporozumienie.W świetle doświadczeń z przeszłości jest ono bardzo kłopotliwe z administracyjnego punktu widzenia, a jego efekty finansowe są niewielkie. Ponowne podwyższenie składki na ubezpieczenie rentowe, choć w dalszej perspektywie konieczne, byłoby na razie niepożądane.Oznaczałoby ono bowiem bardzo dotkliwe osłabienie popytu konsumpcyjnego (gdyby miało dotyczyć części płaconej przez pracowników), bądź odczuwalne zwiększenie obciążenia przedsiębiorstw (gdyby miało dotyczyć części płaconej przez pracodawców).

Przedwczesna deklaracja

Nie trzeba obawiać się, iż podwyższenie stawki VAT będzie miało skutki inflacyjne, bo inflacja w istniejącej sytuacji wykazuje tendencję słabnącą Opowiadanie, iż podwyższenie stawki VAT zmniejszy konkurencyjność polskich przedsiębiorstw na rynku światowym jest nieporozumieniem, bo towary przeznaczone na eksport bądź dostawy wewnątrzwspólnotowe są obciążone stawką zerową (a więc praktycznie wolne od VAT, gdyż eksporterzy zachowują prawo odliczenia podatku zapłaconego).

Deklaracja premiera, iż nie będzie podwyżek podatków, wypowiedziana przed zestawieniem budżetu na rok 2010, jest przedwczesna. Można bowiem przeprowadzić niezbędne podwyżki nie powodując negatywnych skutków dla gospodarki i konsumentów. Dlatego też trzeba podwyższyć podatki w takim zakresie jak przedstawiłem powyżej. Oczywiście może się tak zdarzyć, iż Prezydent zawetuje podwyżki podatków.Tym samym weźmie on jednak na siebie odpowiedzialność za wzrost deficytu.

Andrzej Wernik