FOR ostrzega: Rząd (znowu) zabiera nasze zaskórniaki

Fundusz od samego początku funkcjonował w nieprawidłowy sposób. Pierwsze środki wpłynęły do kasy FRD dopiero w 2002 r., podczas gdy pierwotne plany zakładały, że ich przekazywanie rozpocznie się w 1999 r., czyli równolegle z rozpoczęciem funkcjonowania nowego systemu emerytalnego. Poza tym, już na początku działalności Funduszu obniżono przekazywaną do niego składkę z 1 proc. do 0,1 proc. podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne (Chłoń 1999).

Fundusz Rezerwy Demograficznej funkcjonujący w Polsce jest funduszem buforowym (PPRF)¹. Istniejące w różnych krajach PPRF mają na celu zgromadzenie środków finansowych, które będą w przyszłości jednym ze źródeł finansowania wypłaty świadczeń z tej części systemu emerytalnego, który działa w oparciu o formułę PAYG (tzw. I filar)². Dodatkowe środki na wypłaty emerytur potrzebne są m.in. z powodu zjawiska starzenia się ludności (wzrostu udziału ludzi 65+ w populacji), a dokładniej - dezaktywizacji na rynku pracy pokolenia "baby boomers"³.

Sytuacja demograficzna przyczyni się do zwiększenia deficytu w pierwszym filarze. Prognozowane saldo funduszu emerytalnego ma wynieść -46 mld zł w 2012 r., natomiast w latach 2020 i 2025 ma być to odpowiednio -70 i -83 mld zł⁴ (ZUS 2010).

Fundusz został powołany właśnie do pokrycia części tego deficytu, jednak dokonywane z niego przedwczesne wypłaty mogą uniemożliwić mu spełnienie jego podstawowego zadania. Obecnie dokonywane wypłaty możliwe są z powodu niejasno sformułowanych zapisów ustawowych. Po pierwsze, musi zostać spełnione kryterium czasu, zgodnie z którym dekumulacja środków FRD nie może nastąpić do 2009 r. Rok później rząd niezwłocznie zaczął wypłacać środki z FRD. Po drugie, wypłata środków może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy niedobór w funduszu emerytalnym występuje z przyczyn demograficznych. Tak szerokie sformułowanie w praktyce pozwala na swobodne posługiwanie się środkami Funduszu przez rząd, co ma miejsce od 2010 r.

Fundusz jest finansowany głównie z dwóch źródeł: części składki emerytalnej (obecnie 0,35 proc. podstawy składki) oraz części dochodów z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa (obecnie ok. 40 proc.).

Przedwczesne wypłaty z funduszu znacząco obniżają wartość jego przyszłych aktywów. Pomijając hipotetyczny zwrot inwestycji z wypłaconych dotychczas przez rząd środków (14,5 mld zł)⁵, różnica między rzeczywistymi a potencjalnymi zasobami⁶ rezerwy będzie wynosić ok. 32 proc. Oznacza to, że w przyszłości FRD odciąży Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (czyli de facto budżet państwa) w znacznie mniejszym stopniu niż pierwotnie zakładano.

W celu ograniczenia skali wypłat z FRD należy zmienić zasady wypłaty tych środków. Trzeba przesunąć możliwość rozpoczęcia pobierania środków z 2009 na 2020 r.⁷, co uniemożliwi temu i kolejnym rządom przedwczesne wyczerpanie zasobów. Pożądane jest również doprecyzowanie pojęcia "przyczyny demograficzne". Można przy tym zastosować jeden lub kilka wskaźników demograficznych i ustalić ich wartość graniczną.

Dotychczasowy ubytek środków można zniwelować (przynajmniej częściowo) na kilka sposobów: przywracając pierwotny poziom przypisu składki odprowadzanej z ZUS do FRD (1 proc.), co mogłoby zwiększyć jego aktywa o ok. 2,5 mld zł rocznie; uwzględniając w budżecie państwa wydatek w postaci wpłaty na FRD⁸; przekazując do FRD nadwyżki, które powinny powstać ze względu na starzenie się ludności (np. edukacja)⁹ lub zysk Narodowego Banku Polskiego¹⁰.

Z drugiej strony prawdopodobne jest zwiększenie efektywności inwestycji i zarządzania środkami FRD. Polska jest jednym z nielicznych krajów, gdzie istnieje odgórnie wyznaczony limit inwestycji zagranicznych (i wynosi 0 proc. - ISSA 2007). Fundusz nie ma możliwości dywersyfikacji swojego portfela poprzez inwestycje w zagraniczne papiery wartościowe. Warte rozważenia jest również odpolitycznienie FRD poprzez wprowadzenie niezależnego ciała nadzorującego, składającego się z ekspertów (jak np. w Danii, Finlandii, Kanadzie). Po pierwsze, zmniejszy to dostępność środków rezerwy dla rządu. Po drugie, zminimalizuje wpływy polityczne na politykę inwestycyjną funduszu, co dalej powinno się przełożyć na lepsze wyniki inwestycyjne. Wreszcie, FRD mógłby w większym stopniu zaangażować się w inwestowanie w akcje spółek giełdowych (obecnie 13 proc. - ZUS 2012). Kraje z wysokim udziałem (około 50 proc.) akcji¹¹ na ogół osiągały lepsze wyniki niż Polska (ISSA 2007).

Dawid Samoń

^{1. Inna nazwa to fundusz rezerwowy publicznego systemu emerytalnego (ang. Public Pension Reserve Fund)}

^{2. PAYG (ang. pay-as-you-go) - system, w którym świadczenia wypłacane są ze środków gromadzonych od obecnych ubezpieczonych (niepobierających jeszcze świadczeń)}

^{3. Są to osoby urodzone podczas wyżu demograficznego po II Wojnie Światowej (w latach 1946 - 1964)}

^{4. Kwoty zdyskontowane inflacją z 2009 r. Są to wartości w wariancie 1. (umiarkowanym), wariant 3. (pesymistyczny) zakłada jeszcze większy wzrost deficytu (80 i 95 mld zł)}

^{5. Uwzględniono również planowaną wypłatę w 2012 r.}

^{6. Przy braku wypłat części środków przez rząd i nie uwzględniając odsetek od nich}

^{7. Po 2020 r. prognozowane jest znaczne zwiększenie deficytu publicznego systemu emerytalnego (ZUS 2010)}

^{8. Jak np. Finlandia, Portugalia, Szwecja, Irlandia i Hiszpania}

^{9. Starzenie się ludności jest m.in. powodowane przez spadek dzietności, co dalej przekłada się w przypadku Polski na bezwzględny spadek populacji w wieku szkolnym. Powinno to się przełożyć na spadek wydatków na edukację (mniej placówek, kadry)}

^{10. Zysk NBP jest obecnie (w części) przekazywany do budżetu państwa}

^{11. Irlandia, Norwegia, Francja, Szwecja; kraje te mogły inwestować również w papiery wartościowe zagranicą (OECD 2011)}

^Bibliografia

^{1. Chłoń A., M. Góra, M. Rutkowski (1999), Shaping Pension Reform in Poland: Security through Diversity, World Bank}

^{2. ZUS (2010), Prognoza wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 2060 roku, Warszawa}

^{3. ZUS (2012), Sprawozdanie finansowe FRD za rok 2011, Warszawa}

^{4. ZUS (2012), Fundusz Rezerwy Demograficznej, Warszawa}

^{5. ISSA (2007), Public Scheme Reserve Funds; Helping sustain PAYG pensions}

^{6. Yermo J. (2008), Governance and Investment of Public Pension Reserve Funds in Selected OECD Countries, OECD}

^{7. OECD (2011), Pension at a Glance 2011}

Biznes INTERIA.PL na Facebooku. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze