Gminy chcą nowych opłat dla mieszkańców

Obserwator Finansowy: Uważa pan, że należy zastanowić się nad wprowadzeniem w Polsce podatku urbanistycznego. Dlaczego należy obciążać mieszkańców kolejnym podatkiem.

Olgierd Dziekoński: - Chodzi o opłatę, nie podatek. Różnica jest taka, że opłata nie ma charakteru powszechnego i może być dostosowana do lokalnych uwarunkowań. Tym samym jej wysokość może być ustalana przez radę gminy. Ponadto podatek obowiązuje tak długo, dopóki ustawodawca uznaje, że jest potrzebny. A opłata urbanistyczna jest związana z pewną czynnością. Opłaty istnieją w wielu krajach europejskich. Z analizy wynika, że oprócz różnych podatków od nieruchomości jest też rozbudowana gama opłat urbanistycznych. One są ważne, bo ich funkcją jest wprowadzenie elementu sprawiedliwości, pewnego solidaryzmu w rozwoju urbanistycznym.

Jaka miałby być funkcja tej opłaty?

- To musi być kilka różnych opłat, dostosowanych do różnych sytuacji. Opłaty nakładane decyzją rady gminy powinny stanowić część polityki zagospodarowania przestrzennego, a raczej mechanizmu realizacji tej polityki. Polityka ta jest określona w studium zagospodarowania przestrzennego, wydaje się więc logiczne, aby tereny przewidziane do urbanizacji były objęte niewielką opłatą z tytułu przyszłego urządzenia tego terenu. Tereny przeznaczone na rozwój publiczny bądź pod prywatne inwestycje byłyby więc obłożone opłatą urbanistyczną, która ma służyć przyszłemu budowaniu elementów infrastruktury technicznej na tych obszarach oraz np. sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania. Wówczas pojawia się skłonność właścicieli do wpływania na gminę, żeby te zamierzenia były szybko realizowane. Po drugie - jeśli ktoś ma teren przeznaczony na cele użyteczności publicznej, to ma do wyboru - albo czeka, płaci tę opłatę i liczy, że ten teren zyska na wartości, albo sprzedaje go teraz, nie chcąc wydawać pieniędzy na opłaty.

Jak wysoka powinna być taka opłata?

- Ona powinna być relatywnie płaska, ale też sprzyjać minimalizowaniu obszaru przewidzianego do rozwoju. Jeśli ktoś wnioskuje, aby jego ziemia była przeznaczona pod urbanizację, to dziś nic go to nie kosztuje. Gdyby ta opłata wynosiła np. 50 proc. podstawowego podatku od nieruchomości, to wielu właścicieli nieruchomości kalkulowałoby, czy opłaca się, żeby mój teren był potencjalnie przeznaczony pod urbanizację, jeżeli ja go w tym celu nie wykorzystam lub nie mam perspektyw, żeby go w dającej się przewidzieć przyszłości sprzedać drożej dzięki przeznaczeniu pod urbanizację. To jest ważne, bo pod rozwój urbanizacji gmina musi planować rozwój infrastruktury, w tym drogowej, która jest kosztem gminy.

Gmina nie mogłaby pieniędzy z tych opłat wydać na cele inne niż infrastruktura na tych obszarach?

- Tak jest. To jest kolejna różnica pomiędzy opłatą a podatkiem. Podatek to nie są pieniądze znaczone, idą do budżetu i już. Opłaty powinny być lokowane na specjalnym funduszu rozwoju urbanistycznego gminy.

Czyli pierwsza kategoria, to opłaty od przyszłego potencjalnego rozwoju urbanistycznego. A druga?

- To są opłaty stosowane w przypadku planowanej realizacji infrastruktury, przede wszystkim drogowej. Inne rodzaje infrastruktury (wodociągi, kanalizacja, sieć gazowa) mogą być wybudowane przez specjalistyczne firmy, które następnie pobierają opłaty za ich użytkowanie. Ale pobierają opłaty równo od wszystkich, dlaczego więc ci, którzy mieszkają w tej miejscowości i mają już media podłączone, mają ponosić koszty za podłączanie nowych użytkowników? Powinny być wprowadzone opłaty strefowe, tak by ci którzy są przyłączani do istniejącej infrastruktury ponosili opłaty zwiększone o koszt jej budowy. Oczywiści rozłożony w długim czasie. Wtedy inwestujący byliby skłonni szukać miejsca pod budowę w zasięgu istniejącej infrastruktury, bez jej rozbudowy, żeby te koszty były jak najniższe.

Czemu miałoby to służyć? Porządkowaniu zabudowy, zagęszczaniu jej?

- To też, ale dziś nie myślimy o tym, że utrzymanie tej infrastruktury będzie kosztować i że jeszcze nasze dzieci i wnuki będą te koszty ponosić. Nie powinny więc one być zbyt duże, żeby nasze struktury urbanistyczne były konkurencyjne z innymi. Renta lokalizacyjna, to jest jakość i koszt funkcjonowania w danym miejscu. Im bardziej rozproszona zabudowa, tym koszty infrastruktury muszą być wyższe.

Czyli to, czym się dziś chwalimy - doprowadzanie wodociągów i kanalizacji do każdego domu na wsi może się okazać w przyszłości obciążeniem?

- Już się okazuje. Jeśli porównamy koszty funkcjonowania wodociągów, a szczególnie kanalizacji, to na obszarach rozproszonej zabudowy, są one dwa-trzy razy wyższe niż tam, gdzie jest ona zwarta. Dziś te koszty ludzi nie bolą, bo mamy jeden wielki system, w którym te koszty są rozłożone na wszystkich użytkowników. Powinny to więc być opłaty, których wysokość zależy od tego, w której strefie danej miejscowości znajduje się nieruchomość. Tak więc druga kategoria opłat powinna wiązać się z korzystaniem z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz ogrzewania.

- Inna jest sytuacja, jeśli chodzi o drogi lokalne. Tutaj inwestorem jest gmina, która ma pewną pulę pieniędzy na budowę i utrzymanie dróg. Im więcej dróg buduje, tym mniej jest pieniędzy na utrzymanie istniejących. Dzisiejszy system prawny uniemożliwia racjonalne budowanie dróg, zwłaszcza gdy sama gmina ma aktywnie inwestować. Dlaczego gmina ma z budżetu przeznaczonego dla wszystkich finansować coś, co będzie w interesie małej grupy? Wydaje się logiczne, że nowi mieszkańcy powinni ponieść koszty budowy dróg do ich domów. Dziś teoretycznie ponoszą te koszty poprzez opłaty adiacenckie [to opłata, którą właściciel lub użytkownik wieczysty musi zapłacić gminie, jeżeli wzrosła wartość jego nieruchomości m.in. w wyniku pojawienia się tam właśnie nowej infrastruktury technicznej, np. wodociągu, drogi - red.], ale tylko teoretycznie. Trudno jest czasem ustalić zależność pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a budową drogi.

- Powinna więc być wprowadzona opłata drogowa, przeznaczona na rozwój sieci dróg w gminie. Ona nie powinna być wysoka, niech pokryje np. jedną trzecią czy jedną czwartą kosztów budowy i powinna być rozłożona w czasie, np. na 10 lat. Mieszkańcy mieli by wtedy gwarancję, że gmina tę drogę wybuduje, więc wartość nieruchomości na pewno wzrośnie, wyższy będzie też komfort mieszkania i lepszy wygląd otoczenia. Dla gminy ważne jest też, że pod taką opłatę może ona zaciągnąć kredyt na budowę drogi, gdyż jest to gwarancja przyszłych dochodów, a ponadto w rozumieniu ustawy o finansach publicznych nie powoduje groźby przekroczenia progu dozwolonego zadłużenia. Opłata może też być podstawą do emisji przez gminę obligacji przychodowych. Gmina może też zagwarantować mieszkańcom, że jeśli w określonym terminie droga nie zostanie wybudowana, to opłaty będą zwrócone lub zawieszone.

Wprowadzenie opłat urbanistycznych powinno być więc w żywotnym interesie gmin. Czy ich wprowadzenie wymaga nowej ustawy?

- Wymaga dosyć wyrafinowanych regulacji, trzeba zmienić kilka ustaw - m.in. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o gospodarce nieruchomościami, o finansach publicznych, o drogach publicznych, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Gminy wiedzą i naciskają na wprowadzenie tej ustawy. Jest jeszcze trzecia kategoria opłat urbanistycznych - związanych z wartością terenu poddanego już procesom urbanizacyjnym. To są obszary intensyfikacji zabudowy i tam poziom opłat powinien być inny, uzależniony od standardów urbanistycznych, które mówią m.in. jaka powinna być intensywność zabudowy jedno i wielorodzinnej, przemysłu i usług. To zapobiega marnowaniu terenu na obszarach już zurbanizowanych, nieracjonalnemu wykorzystaniu go.

Ustalanie takich opłat wymaga indywidualnej oceny każdego przypadku. Czy gminy są do tego przygotowane?

- Są. Ta ostatnia opłata wymagała by wprowadzenia powszechnej oceny taksacyjnej wartości gruntów, co powinny się znaleźć w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami i jest już możliwe do zastosowania. Prace nad tym w ministerstwie infrastruktury też już się zaczęły. Są rejestry transakcji nieruchomościami od 10 lat prowadzone przez starostów, jako podstawa do takich ocen. Teraz trzeba wymyślić algorytm i oprogramowanie do niego, które w sposób uproszczony tworzyło by mapy wartości gruntów. Zresztą niektóre gminy takie mapy już dla siebie sporządzają. One byłyby podstawą do wprowadzenia podatku. Gdyby właściciel nieruchomości z tą wycena się nie zgadzał, to mógłby to zakwestionować i odwołać się do oceny przez biegłego.

Jakie kwoty mogłyby zasilić gminne budżety z tytułu takich opłat?

- Na razie nie ma takich szacunków, ale byłyby one co najmniej porównywalne z obecnym podatkiem od nieruchomości. Oczywiście ich wprowadzenie nie oznaczałoby likwidacji tego podatku. Byłyby związane z lokalną polityką, gmina decydowała by czy chce je wprowadzić i w jakiej wysokości, w zależności od zamożności gminy, lokalizacji, presji urbanizacyjnej, opinii mieszkańców. Parlament musi tylko stworzyć ramy prawne. Sprawa jest ważna i pilna, gdyż obecnie rozwój urbanistyczny gmin jest konfliktogenny i nieprzewidywalny, ze szkodą dla gmin, dla posiadaczy nieruchomości i potencjalnych inwestorów.

Jednym z zarzutów stawianych obowiązującemu podatkowi od nieruchomości jest, że nie uwzględnia on wartości ziemi i budynków.

- Nie jest to złe samo w sobie. W gruncie rzeczy bardziej niesprawiedliwe jest w nim to, że górna granica jest ustalana przez ministra finansów. Dla miast o silnym rynku nieruchomości, gdzie ceny są wysokie, jest to poziom niski, a w gminach wiejskich - relatywnie wysoki. I gdy taka gmina obniża go, to traci dochody. W dużych miastach ta górna granica jest zbyt niska, żeby sprawiedliwie obciążyć posiadaczy nieruchomości.

Rozmawiał Jan Bazyl Lipszyc

Olgierd Dziekoński jest ministrem w Kancelarii Prezydenta, wcześniej był wiceministrem infrastruktury.