Czy w kasie państwa są pieniądze, czy ich nie ma?

Rządzący częściej mówią o nadwyżce w budżecie niż o kondycji całych finansów publicznych. Część ekonomistów zwraca uwagę na dług publiczny, czyli na zadłużenie państwa oraz w przypadku budżetu na przenoszenie wydatków, które tworzą dług, poza budżet. Ten zabieg powoduje, że informacje o stanie państwowej kasy nie są przejrzyste, a konsekwencje tego są ważne nie tylko dla obecnej kondycji państwa, ale mogą mieć wpływ na kondycję finansów w przyszłości.

Ze względu na ograniczenia istniejące w polskich przepisach o finansach publicznych i w konstytucji rząd zdecydował w zeszłym i w tym roku większą część wydatków zapisać poza budżetem. W ten sposób ominął prawne rafy.  W tym roku w budżecie zapisano deficyt w maksymalnej wysokości 82,3 mld zł. Ministerstwo Finansów oszacowało również deficyt całego sektora finansów publicznych - podania takich wartości przestrzega Unia Europejska na poziomie ok. 6 proc. PKB, czyli 141 mld zł. To oznacza, że poza budżetem państwa deficyt wyniósł 52 mld zł.

Resort finansów w informacji o szacunkowym wykonaniu budżetu w lipcu napisał, że "niższe wykonanie wydatków związane jest głównie z niższymi środkami przekazanymi do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (mniej o ok. 9,3 mld zł)", ale nie dodał informacji, że dzieje się tak ponieważ FUS został w zeszłym roku wsparty znacznie wyższą dotacją niż przewidywano to na początku roku. Bieżący rok zaczął z ponad 18 mld zł nadwyżką. To tak jakby rząd pożyczył pieniądze "na zapas".

Sławomir Dudek, główny ekonomista Forum Obywatelskiego Rozwoju, przypomina, że w marcu Ministerstwo Finansów wysłało do Komisji Europejskiej prognozy fiskalne, w których maksymalny deficyt państwa szacowany jest na 47 mld zł, zaś deficyt finansów publicznych na 170 mld zł.

Ekonomista uważa, że przejrzystość w finansach jest niezbędna po to by zapewnić kontrolę społeczną. Rząd zaś przedstawia parlamentowi budżet państwa, a za większość wydatków publicznych odpowiadają pozabudżetowe fundusze.

- O tym jaki rzeczywiście był stan polskich finansów publicznych w pierwszym półroczu dowiemy się w październiku dowiemy się od Europejskiego Urzędu Statystycznego (Eurostat) - zauważa Dudek i zwraca uwagę: - Jesteśmy w Europie liderem tworzenia deficytu poza kontrolą społeczną, to jest obecnie ok. 4-5 proc. PKB. Ekonomista podkreśla, że przejrzystość w zarządzaniu finansami publicznymi daje gwarancję kontroli społecznej, w tym parlamentu: - Takie postępowanie niesie ryzyko marnotrawstwa, ryzyko dla rynków finansowych i dla inwestorów.

Sławomir Dudek uważa, że "skandaliczne jest to, iż Sejm odrzucił sześć poprawek Senatu do ustawy o finansach publicznych". Negatywnie oceniło je Ministerstwo Finansów. Ich przyjęcie miało służyć zwiększeniu przejrzystości, jawności i czytelności operacji związanych z planowaniem i realizacją budżetu państwa, reguły wydatkowej, raportowania operacji sektora finansów publicznych i długu.

- Ich wprowadzenie nie wiązało się z dodatkowymi kosztami, ani z dodatkową statystyką, resort finansów ma te dane - tłumaczy ekonomista. I zwraca uwagę na jeszcze jeden, pozafinansowy element: - Chowanie przed kontrolą społeczną części finansów publicznych jest przesłanką do autorytarnych rządów. Każde ugrupowanie uważa, że ich następcy będą się zachowywali rozsądnie, ale nie ma pewności, że do władzy nie dojdą ekstremalne ugrupowania.

Różnica pomiędzy polskim a unijnym statystycznym ujęciem długu publicznego jest spora: nie tylko w definicji, ale także wysokości długu. Według metodologii krajowej liczy się dług tylko od elementów (instytucji), które są wymienione w Ustawie o Finansach Publicznych. Jest tam na przykład Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ale nie ma Polskiego Funduszu Rozwoju czy funduszu antycovidowego.

Dla Komisji Europejskiej jest to publiczny dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (ang. general government wg europejskiego systemu rachunków narodowych ESA 95). Nie tylko wszystkie kraje Wspólnoty liczą dług publiczny według jednolitego wzoru, ale w ostatnich latach (kiedy okazało się, że Grecja umiała ominąć niektóre wydatki) otrzymują wzór tabelek, w które wpisują dane finansowe. Unijna metodologia liczenia długu publicznego wynika z traktatu z Maastricht zawierającego m.in. kryterium długu i deficytu oraz przewidującego procedurę nadmiernego deficytu (Excessive Deficit Procedure - EDP) w wypadku ich niespełnienia.

Jakub Borowski, główny ekonomista Credit Agricole uważa, że dopóki raportujemy Komisji Europejskiej o stanie finansów publicznych, to rządowe zabiegi budżetowe nie wpływają na ocenę naszej wiarygodności w świecie.

- Jak długo jesteśmy w Unii Europejskiej, finanse publiczne podlegają ocenie. UE jest gwarantem wiarygodności - mówi Borowski. Jego zdaniem dla oceny kondycji finansów, a tym, samym gospodarki ważne jest to czy deficyt sektora finansów publicznych rośnie czy nie w relacji do wartości PKB.

Spadek przejrzystości finansów publicznych wynika z krajowych zapisów prawnych i sposobu w jaki rząd realizował wsparcie antykryzysowe w zeszłym i w tym roku (poważne wydatki realizowane były przez fundusz COVID, czy też przez PFR w ramach tarczy finansowej). Ekonomista uważa, że zagraniczni obserwatorzy, rynki finansowe baczniej obserwują wymianę opinii pomiędzy KE a polskim rządem w kwestiach prawnych, mniej dotyczących wysokości długu publicznego. - Wynik tego sporu może wpłynąć na nasza wiarygodność finansową - uważa Jakub Borowski.

Łukasz Czernicki, główny ekonomista Ministerstwa Finansów uważa, iż manewry wokół budżetu są uzasadnione ze względu na sytuację wynikającą z pandemii.

 - Ustawa o finansach publicznych jest "hamulcem zadłużenia". Musieliśmy szukać sposobu na zwiększenie wydatków, bo nie mieliśmy wyboru. Inaczej nie mogłaby być realizowana antykryzysowa polityka finansowa. Ekonomista zwraca uwagę, że przed pandemią dług publiczny zmniejszył się o 8 pkt proc. w stosunku do PKB, a w latach 2019 - 2021 urósł poniżej średniej unijnej.

- Nie możemy "ku chwale reguł" zaniechać prowadzenia polityki fiskalnej, czy szerzej całej polityki gospodarczej. Polityka fiskalna powinna być prowadzona i jest antycyklicznie: czyli, że możliwe jest uwalnianie finansów i zwiększanie długu w czasach kryzysowych i zmniejszanie go w latach dobrej koniunktury - podkreśla główny ekonomista MF.

Jednak sytuacja całego sektora finansów publicznych, nawet liczona według metodologii unijnej, a nie krajowej, jest trudna. Jesteśmy niedaleko progu 60 proc. długu publicznego do PKB - z danych Eurostatu wynika, że w pierwszym kwartale wyniosło ono 59,1 proc. PKB. 

Prognoza MF (z aktualizacji programu konwergencji) na koniec 2021 r. przewiduje dług w wysokości 60 proc. PKB; 59,2 proc. w 2022 r.; 58,7 proc. w 2023 r. oraz 57,9 proc. w 2024 r.

Przekraczamy też drugi ważny z punktu widzenia procedury nadmiernego deficytu limit, tj. deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB. Zgodnie z unijnymi regułami, nie powinien on przekraczać 3 proc. Przekroczenie go oznacza rozpoczęcie przez Brukselę procedury nadmiernego deficytu (Polska była nią już objęta dwa razy, inne kraje też mają z tym problem).

Ten deficyt w 2020 r. wyniósł dla Polski 7 proc. PKB Prognozy resortu finansów przewidują, że relacja będzie się zmniejszała, ale poniżej 3 proc. spadnie za trzy lata.

Na razie wiele krajów unijnych przekroczyło w czasie pandemii ów limit, nie wiadomo jednak w jakim czasie będą go zmniejszały ani kiedy Komisja Europejska zacznie na nowo zwracać uwagę na ten wskaźnik. Na razie nie grozi nam więc procedura nadmiernego deficytu. Jednak, gdyby KE zaczęła baczniej przyglądać się finansom poszczególnych krajów, warto, by nasze finanse były przejrzyste.

Ich zagmatwanie, przesuwanie wydatków poza budżet, powoduje, że nie tylko stają się nieczytelne, ale coraz trudniej będzie nimi zarządzać. Dodatkowo nie można długu przesuwać, czyli rolować w nieskończoność. Ważne jest jaką płynnością dysponuje państwo. Po to by ją zachować musi sprzedawać obligacje. Obecnie oprocentowanie, z jakim sprzedajemy nasze obligacje, jest niskie, ale nie wiadomo jakie będą stopy procentowe za kilka czy kilkanaście lat, gdy będziemy musieli wyemitować kolejne obligacje dla wykupu tych wypuszczanych dzisiaj.

Stefan Kawalec, prezes Capital Strategy, przyznaje, że nasz system kontroli długu publicznego jest niespójny i nieszczelny.  Z jednej strony mamy zapisany w konstytucji limit długu publicznego w wysokości 60 proc. PKB. Z drugiej strony, ten sztywny konstytucyjny limit odnosi się do krajowej definicji długu publicznego, która odbiega od definicji przyjętej w UE i może być modyfikowana przez zwykłą ustawę, z czego rządzący niejednokrotnie korzystali.

Ekonomista zwraca jednak uwagę, że przy swoich słabościach, polski system ma pewne zalety: stanowi pewne utrudnienie dla realizacji niebezpiecznej koncepcji napędzania gospodarki poprzez wzrost długu oraz daje pewną elastyczność, dzięki czemu w sytuacji kryzysu państwo może podejmować wydatki niezbędne dla podtrzymania aktywności gospodarczej.

Stefan Kawalec uważa, że w takiej sytuacji kryzysowej, jak pandemia, każdy rząd szukałby możliwości przekazania pieniędzy na wsparcie gospodarki, w taki sposób, aby nie zderzyć się z limitem konstytucyjnym. Jego zdaniem należy dążyć do stworzenia systemu transparentnego, spójnego, zabezpieczającego przed wzrostem długu, a jednocześnie dającego niezbędną elastyczność w kryzysie. - Ważne jest jednak, aby w dążeniu do doskonalenia nie pogorszyć obecnego sytemu poprzez pozbawienia go jednej z dwóch wymienionych wyżej zalet - tłumaczy Kawalec.

Aleksandra Fandrejewska