Inwestor kontra gmina, czyli jak radzić sobie z niekorzystnymi uchwałami

Według art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, którego z jakichkolwiek względów interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez podjęcie przez organ danej uchwały w sprawie administracji publicznej może - ale tylko po bezskutecznym uprzednim wezwaniu do usunięcia owego naruszenia - zaskarżyć taka uchwałę do sądu administracyjnego. Podjęta uchwała, innymi słowy, musi rodzić dla osoby skarżącej konkretne konsekwencje prawne, które obligatoryjnie muszą zostać wykazane w złożonej skardze.

Nie można jednak od razu kierować sprawy na drogę sądową. Należy dać radzie gminy szansę na dobrowolne usunięcie przesłanek naruszających przepisy prawa jakie znalazły się w kwestionowanej uchwale.

Inwestor kwestionujący podjętą przez gminę decyzję w składanym przez siebie wniosku powinien jednoznacznie wskazać jakich uchybień dopuścił się organ i w jakim stopniu doszło do naruszenia prawa. Rada gminy po rozważeniu argumentów zaprezentowanych w tego rodzaju piśmie może przychylić się do komentarza inwestora, może również odmówić wprowadzenia jakichkolwiek zmian do treści swojej uchwały. Jeśli organ gminy wybierze tę drugą opcję osoba skarżąca zgodnie z prawem ma czas 30 dni na wniesienie skargi do sądu, licząc od dnia otrzymania odmownego stanowiska rady. Jeśli natomiast rada gminy w ogóle nie zdecyduje się na ustosunkowanie do wniosku inwestora i na jego pismo nie odpowie, to skarga na uchwałę organu gminy będzie uznana za ważną, jeżeli zostanie wniesiona w ciągu 60 dni licząc od dnia złożenia wezwania do rady gminy - wyjaśnia Bartosz Antos z portalu www.grunttozysk.pl. A zatem brak odpowiedzi ze strony gminy nie doprowadzi ani do opóźnień, ani do zablokowania sprawy. Nawet jeśli osoba skarżąca skieruje wezwanie do usunięcia naruszającej jego interes uchwały, a zaraz potem bezpośrednio do sądu, taka sprawa będzie od razu rozpatrywana, co potwierdza wiele orzecznictw sądowych - dla przykładu to NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. (sygnatura akt: I OSK 673/14).

Warto jeszcze wyjaśnić kwestię prawidłowego rozumienia zawartej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesłanki o naruszaniu interesu skarżącego. Jakie konkretnie zapisy w podjętej przez radę gminy uchwale mogą do takiego naruszenia prowadzić? Po pierwsze należy mieć świadomość, że każdemu na postawie przepisów prawnych przysługują pewne znacznie różniące się od siebie uprawnienia. Dlatego naruszenie interesu prawnego należy przede wszystkim łączyć z sytuacją, gdy decyzja organu narusza przepisy jakiejś ustawy (przykładowo zgodnie z przesłankami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny) lub też sprzeciwia się zasadzie współżycia społecznego. Jeśli zatem decyzja rady nakłada na inwestora ograniczenia, które wcześniej nie wynikały bezpośrednio z regulacji ustawowych, zakłada się, że decyzja gminy naruszyła interes prawny właściciela nieruchomości.

Przy składaniu skargi do sądu administracyjnego inwestor musi wykazać, że jego interes prawny naruszony został w sposób bezpośredni i realny. Chodzi o to, by rzeczowo uargumentować stopnień ingerencji decyzji w sytuację inwestora. Przykładowo jeśli gmina uchwala w drodze decyzji nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, bez podania żadnego uzasadnienia, działka inwestora pozbawiona zostaje możliwości zabudowy, to właściciel ma pełne prawo do zaskarżenia uchwały gminy.

Wiele kłopotów przysparza także inwestorom utożsamianie pojęcia interesu prawnego z interesem faktycznym. Ten drugi nie jest bowiem w ogóle brany pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosków zaskarżających uchwałę rady gminy. A więc przykładowo osoba, która zawarła umowę przedwstępną dotyczącą kupna pewnej nieruchomości, na której podobnie jak w poprzednim przykładzie na skutek nowych ustaleń planu nie da się nic wybudować, nie może skierować swojej skargi do sądu administracyjnego, ponieważ decyzja gminy nie narusza żadnego przepisu, który miałby chronić interes takiej osoby. Podpisanie umowy przedwstępnej bowiem nie jest jednoznaczne z otrzymaniem przez kupującego prawa własności do nieruchomości - innymi słowy umowa przedwstępna nie daje praw do rozporządzania nieruchomością.

Przypomnijmy, że zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, którego z jakichkolwiek względów interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez podjęcie przez organ gminy danej uchwały w sprawie administracji publicznej, może zaskarżyć taka uchwałę do sądu administracyjnego. Prawdziwe problemy mogą pojawić się dla inwestora w sytuacji, gdy chce on złożyć skargę na uchwałę przyjmującą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Studium jest aktem planowania przestrzennego, nie jest jednak aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że nie może stanowić podstawy do wydawania poszczególnych decyzji administracyjnych. Jednak w procesie inwestycyjnym jest to jeden z najważniejszych dokumentów, z jakim koniecznie musi zapoznać się każdy inwestor. Studium stanowi w pierwszej kolejności diagnozę obecnej polityki przestrzennej gminy, ze szczególnym uwzględnieniem jej sytuacji społeczno-gospodarczej. Po drugie wskazuje możliwe drogi rozwoju poszczególnych gruntów, jak również określa lokalne zasady ich zagospodarowania. Ma więc charakter informacyjny - inwestor otrzyma informację jakie ograniczenia przewiduje gmina w związku z daną nieruchomością, przykładowo jakie tereny zostały bezwzględnie wyłączone spod zabudowy, które tereny zagrożone są powodzią lub osuwaniem się mas ziemnych, na jakich obszarach rozmieszczone zostaną inwestycje celu publicznego (zarówno o znaczeniu lokalnym jak i ponadlokalnym), jakie tereny wymagać będą przekształceń, scaleń, podziału lub zmiany ich przeznaczenia.

To co nie stanowi problemu przy zaskarżaniu uchwały przyjmującej nowy plan miejscowy, czyli wykazanie przez inwestora, że zmiany w jego treści bądź uchwalenie nowego naruszają jego interes prawny, w przypadku studium ciężko będzie udowodnić. Jak zostało już wspomniane wszystko ze względu na fakt, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, ma jednak charakter aktu kierownictwa wewnętrznego - wyjaśnia Bartosz Antos z portalu www.grunttozysk.pl.

Co istotne, wszelkie próby argumentowania, że interes prawny naruszony został poprzez uchybienia jakich dopuściła się gmina jeszcze na etapie trwającej procedury planistycznej, nie będą przez sąd uznawane za podstawne dla zaskarżenia samej uchwały przyjmującej treść studium - co potwierdza wiele orzecznictw sądowych, dla przykładu wyrok Poznańskiego WSA z 6 sierpnia 2014 r. (sygnatura akt: IV SA/Po 495/14). Jak wynika z powyższego inwestor najpierw winien udowodnić, analogicznie jak w przypadku miejscowego planu, że ustalenia tego dokumentu są ściśle związane z jego sytuacją i naruszają jego interes prawny, a dopiero potem może argumentować o naruszeniu trybu sporządzania tego typu dokumentu, a więc uchybień w samej procedurze planistycznej.