Stan gry

Przed EBC postawiono niezwykle trudne zadanie, które na dodatek musi on wykonać w bardzo krótkim czasie. Specjalny zespół prowadzi intensywne prace przygotowawcze, m.in. w zakresie regulacyjnych ram jednolitego mechanizmu nadzorczego. Owe ramy zostały podzielone na następujące działy:

- postanowienia ogólne

- organizacja SSM

- działania SSM

- metodologia

- procedury ogólne

- procedury dla instytucji kredytowych ważnych systemowo

- procedury dla instytucji kredytowych o mniej istotnym znaczeniu

- bliska współpraca

- procedury makroostrożnościowe

- sankcje

- inspekcje i procesy dochodzeniowe

- przepisy przejściowe i końcowe.

Konsultacje dotyczące regulacyjnych ram nadzorczych potrwają do maja br.

Jednakże największe emocje i obawy wśród banków budzi planowana kompleksowa ocena (Comprehensive Assessment - CA), w której skład mają wchodzić: ocena ryzyka na podstawie bilansów (Supervisory Risk Assessment - SRA), przegląd jakości aktywów (Asset Quality Review - AQR), a także test warunków skrajnych (stress test). Jeśli chodzi o SRA, to według założeń ma to być ilościowa i jakościowa analiza pozycji banku w porównaniu do podobnych instytucji finansowych. Będzie ona obejmowała m.in. płynność i poziom dźwigni finansowej. AQR ma stanowić całościowy i obszerny przegląd wszystkich klas aktywów, w tym kredytów zagrożonych, zrestrukturyzowanych czy ekspozycji wobec rządów, zgodnie ze stanem z 31 grudnia 2013 r. Dużym wyzwaniem dla EBC jest przeprowadzenie tej oceny z wykorzystaniem zharmonizowanych definicji dla wszystkich banków.

AQR ma zostać zakończone na przełomie maja i czerwca. Jego wynik będzie stanowił wkład do testu warunków skrajnych, którego przeprowadzenie planowane jest w drugiej połowie roku w - zgodnie z przepisami o SSM - ścisłej współpracy z EBA. Ma on objąć co najmniej 50 proc. każdego krajowego sektora bankowego i być przeprowadzony na najwyższym szczeblu konsolidacji. Ujawnienie wyników poszczególnych części CA nastąpi równocześnie w październiku br.

Przedstawiciele banków uczestniczących w CA zwrócili uwagę na znaczną liczbę portfeli, które będą podlegać kompleksowej ocenie (w niektórych bankach aż 22). Oznacza to duże wyzwanie zarówno dla EBC, jak i krajowych organów nadzoru, nawet przy udziale konsultantów z zewnątrz. Ponadto należy zwrócić uwagę, że pakiet CRD 4/CRR wprowadza od 2014 r. możliwość stosowania opcji narodowych w wielu istotnych obszarach. W praktyce oznacza to, że w różnych państwach banki mogą stosować odmienne praktyki, które powinny zostać zawczasu zdefiniowane przez EBC, w celu uzyskania jak najbardziej wiarygodnych wyników przeglądu. CA musi zostać przeprowadzone w dość krótkim terminie, swoim zasięgiem objąć znaczną liczbę instytucji finansowych strefy euro, przy czym nie należy zapomnieć o konieczności uzyskania jak najlepszych jakościowo, porównywalnych danych. Europejski Bank Centralny zapewnia, że w możliwie najszerszym stopniu zamierza wykorzystać dotychczasowe standardy sprawozdawcze, w celu uniknięcia nakładania dodatkowych wymogów na banki.

W związku z wejściem w życie rozporządzenia ustanawiającego SSM konieczne było przeprowadzenie zmian w strukturach organizacyjnych Europejskiego Banku Centralnego, a dokładnie ich rozbudowanie. Dlatego też, na mocy rozporządzenia, powołana została Rada ds. Nadzoru, w której skład mają wchodzić: przewodniczący, wiceprzewodniczący, czterech przedstawicieli EBC i po jednym reprezentancie organu nadzoru z każdego państwa uczestniczącego.

16 grudnia 2013 r. Rada UE powołała Dani?le Nouy na stanowisko przewodniczącej Rady ds. Nadzoru. Jej kandydatura została zaproponowana przez Radę Prezesów EBC, a następnie zatwierdzona przez PE. Do niedawna Daniele Nouy była sekretarzem generalnym francuskiego urzędu nadzoru, a wcześniej sprawowała funkcję sekretarza generalnego Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego. Natomiast na stanowisko wiceprzewodniczącej Rady ds. Nadzoru zaproponowano Sabine Lautenchläger, która dotychczas sprawowała funkcję członka zarządu EBC, wcześniej wiceprezesa Deutsche Bundesbanku.

Konieczność utworzenia nowych struktur zarządzania, związanych z nowymi zadaniami, niejako wymusiła powołanie czterech dyrektorów generalnych, odpowiedzialnych za poszczególne obszary w ramach SSM. Ich zadaniem będzie pokierowanie pracami nowo ustanowionych dyrekcji generalnych. Stefan Walter, dyrektor w EY zajmujący się tematyką globalnego nadzoru bankowego i polityką regulacyjną, a także Ramón Quintana, dyrektor generalny ds. nadzoru bankowego w Banco de Espa?a, będą odpowiadali za Dyrekcje Generalne Nadzoru Mikroostrożnościowego I i II, których zadaniem będzie bezpośredni nadzór nad bankami ważnymi systemowo. Natomiast Jukka Vesala, zastępca dyrektora generalnego w urzędzie nadzoru finansowego Finlandii, został mianowany szefem Dyrekcji Generalnej Nadzoru Mikrostrożnościowego III, odpowiedzialnego za pośredni nadzór nad pozostałymi bankami państw uczestniczących w unii bankowej, w ścisłej współpracy z odpowiednimi organami krajowymi. Zarządzanie Dyrekcją Generalną Nadzoru Mikrostrożnościowego IV, do której zadań będzie należało horyzontalne i specjalistyczne wsparcie pozostałych trzech DG, przypadło Korbinianowi Ibel, członkowi zarządu Commerzbanku AG.

Odpowiedzialność za wykonywanie codziennych zadań nadzorczych nad poszczególnymi grupami bankowymi będzie spoczywała na wspólnych zespołach nadzorczych (Joint Supervisory Teams - JST). Do każdej grupy zostanie przypisany jeden JST, a jego struktura będzie w dużej mierze zależała od rozmiaru i profilu ryzyka nadzorowanej grupy bankowej. Każdy JST będzie podlegał koordynatorowi i jego kilku asystentom, tzw. koordynatorom lokalnym (pracownikom ECB). Około 20 proc. członków każdego zespołu będzie pełniło swoje obowiązki we Frankfurcie, natomiast 80 proc. w państwach uczestniczących w unii bankowej.

Jeszcze nie wszystkie aspekty działalności JST są jasne. Wiadomo, że będą postępować zgodnie z wytycznymi EBC, jednakże pojawia się bardzo istotne pytanie - jak rozwiązywane będą potencjalne rozbieżności pomiędzy koordynatorem JST a krajowym organem nadzoru. Czy przewidywany jest jakiś mechanizm pozwalający w przypadku rozbieżnych opinii o zwrócenie się do Rady ds. Nadzoru? Szczegółowe mechanizmy działalności JST nie są jeszcze znane i wśród przedstawicieli sektora bankowego budzą sporo wątpliwości.

Europejski Bank Centralny przygotowuje się do pełnego przejęcia powierzonych mu zadań, tymczasem główne instytucje UE próbują sfinalizować prace nad kolejnym filarem unii bankowej, czyli wspólnym mechanizmem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych (Single Resoultion Mechanism - SRM). 18 grudnia 2013 r. Rada UE przedstawiła swój projekt rozporządzenia. Obecnie trwają negocjacje z Parlamentem Europejskim, które mają na celu wypracowanie jego finalnej wersji. Według założeń prace nad rozporządzeniem mają zostać zakończone do maja br., ze względu na dobiegającą końca kadencję PE i zbliżające się wybory, a także po to, by przepisy SRM mogły zacząć obowiązywać równocześnie z dyrektywą w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (BRRD).

Obecnie w każdym unijnym kraju obowiązuje odmienne prawo upadłościowe. Celem BRRD (swoim zasięgiem obejmie wszystkie państwa UE) i SRM (dotyczy państw uczestniczących w unii bankowej) jest przeprowadzenie procesu restrukturyzacji i likwidacji banku w sposób szybki i niezagrażający systemowi finansowemu, bez zbędnych procedur i z jasnym sprecyzowaniem możliwych roszczeń. Proces resolution polegałby m.in. na wydzieleniu części aktywów, ewentualnie do utworzonej instytucji pomostowej, sprzedaży części aktywów lub np. konwersji długu na aktywa.

Jednakże pomimo szczerych chęci poszczególnych instytucji Unii Europejskiej, coraz bardziej prawdopodobne staje się, że rozporządzenie SRM nie zostanie przyjęte w wyznaczonym terminie. Parlament Europejski bardzo krytycznie odniósł się do propozycji Rady UE, wytykając zwłaszcza zbyt dużą złożoność całego procesu i brak uwzględnienia Europejskiego Mechanizmu Stabilności (European Stability Mechanism - ESM) jako gwaranta ostatniej szansy w okresie przejściowym, zanim przepisy zaczną w pełni obowiązywać.

Jedną z największych słabości zaproponowanego przez Radę projektu SRM jest proces decyzyjny dotyczący podjęcia kroków dążących do likwidacji banku. Jeżeli miałby on zostać uruchomiony na wniosek EBC, to decyzja ta musiałaby zostać ustalona z uwzględnieniem stanowiska Rady SSM (24 członków), Rady Prezesów (24 członków), z prawdopodobnym udziałem panelu mediacyjnego (minimum 3 członków), Zarządu (do 10 członków), a także Rady SRM (23 członków). W tym miejscu należy podkreślić, że tego rodzaju decyzje charakteryzują się niezwykłą wrażliwością polityczną, co z pewnością nie będzie miało pozytywnego wpływu na uzyskanie konsensusu, zwłaszcza z udziałem tak wielu osób.

Kolejnym krokiem postępowania jest przyjęcie programu resolution przez Radę SRM. Jednakże w tym miejscu Rada UE (28 członków) może na wniosek Komisji Europejskiej (28 członków) sprzeciwić się lub zgłosić swoje uwagi do zaproponowanego programu, co ze względu na delikatność materii jest wielce prawdopodobne i może w konsekwencji skutkować konfliktem pomiędzy oboma organami i znacznym zahamowaniu całego procesu, a wszystko to na oczach inwestorów i deponentów.

Następnym zagadnieniem, który budzi międzynarodowe kontrowersje jest plan utworzenia wspólnego funduszu restrukturyzacyjnego (Single Resolution Fund - SRF). Do jego powstania konieczna jest ratyfikacja umowy międzyrządowej przez państwa reprezentujące przynajmniej 80 proc. jego kapitału składowego. Według założeń miałby on powstać w przeciągu 10 lat i docelowo powinien osiągnąć poziom 1 proc. depozytów gwarantowanych (wg ustaleń Rady z 18 grudnia 2013 r.). Wielu polityków, jak zostało to wspomniane wcześniej, opowiada się za tym, aby w okresie przejściowym w sytuacjach kryzysowych ESM mógł udzielać pożyczek SRF. Swój postulat argumentują tym, że podatnicy strefy euro, którzy są ostatecznymi właścicielami ESM, nie poniosą ryzyka straty związanej z taką pożyczką, dzięki możliwości nakładania przez SRF opłat na banki, co umożliwi spłatę zadłużenia. Jednakże pomysł ten nie spotkał się z aprobatą wszystkich państw uczestniczących w pracach nad unią bankową. Głównym oponentem tego rozwiązania okazali się Niemcy, dlatego zostało ono skierowane do dalszej dyskusji.

Ostatnim filarem unii bankowej ma być wspólny system gwarantowania depozytów, jednakże dotychczas nie rozpoczęto oficjalnych prac nad tym projektem. Z nieoficjalnych informacji wynika, że jego 75 proc. stanowiłyby składki uczestników, czyli banków, przy czym te bardziej ryzykowne płaciłyby więcej.

Jak można zauważyć, prace nad unią bankową idą pełną parą, a dyskusje nad poszczególnymi jej technicznymi aspektami nie ustają. Czasu jest mało, a wraz z jego upływem pojawia się coraz więcej znaków zapytania. A jak na to wszystko zapatruje się Polska? Nasz kraj z racji posiadania własnej waluty może przystąpić do unii bankowej na zasadzie nawiązania bliskiej współpracy, przy czym nie jest to dla nas obligatoryjne. Dyskusje nad zaletami i wadami uczestnictwa w nowym systemie trwają, jednakże nie zapowiada się, aby decyzja o wejściu pod wspólny nadzór nastąpiła szybko. Według oceny ministra finansów Mateusza Szczurka "w interesie Polski nie jest szybkie wejście do unii bankowej, ale droga do niej jest otwarta". Nie należy przy tym zapominać, że nawet jeżeli nie zdecydujemy się teraz na wejście do SSM, przez co nasze banki nie wejdą pod bezpośredni nadzór EBC, to spora część instytucji finansowych działających na naszym rynku, a posiadających spółki matki w krajach uczestniczących w unii bankowej, będzie podlegała pod SSM w sposób pośredni - na zasadzie skonsolidowanej.

Katarzyna Pawlik

^{Autorka jest specjalistą w Zespole Ekonomiczno-Regulacyjnym Związku Banków Polskich}