Zgłoszenie zamiast pozwolenia na budowę?

Według wnioskodawcy narazi to właścicieli sąsiednich nieruchomości na ingerencję w ich prawa majątkowe. Obowiązek ochrony własności obejmuje również konieczność zagwarantowania właścicielowi prawa do informacji oraz kontroli tak, aby w otoczeniu nieruchomości zachowany został określony porządek oraz ład urbanistyczny i architektoniczny. W ocenie wnioskodawcy jedynie postępowanie administracyjne z udziałem zainteresowanych stron stanowić może gwarancję poszanowania praw właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W opinii wnioskodawcy zakwestionowane przepisy naruszają reguły sprawiedliwości i proporcjonalności wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego. Organy prawodawcze winny respektować prawa osób trzecich, w tym przypadku prawo do ochrony własności i innych praw majątkowych, poprzez zagwarantowanie tym osobom właściwej drogi proceduralnej, w ramach której mogą one w pełni dochodzić swoich praw, czy szukać ochrony dla swoich interesów. Konsekwencją przyjęcia przez zaskarżone przepisy konstrukcji "milczącej zgody" organu, jako zasady działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, jest pozbawienie możliwości rozstrzygania o obowiązkach uczestników procesu budowlanego. Kwestionowane przepisy, regulując procedurę uzyskania przyzwolenia na realizację zamierzonej inwestycji, w sposób który jednocześnie zamyka możliwość udziału w nim osób, na których prawa może mieć wpływ rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie, budzi uzasadnione wątpliwości, co do zgodności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Kwestionowana ustawa, istotnie utrudniając władzom publicznym wypełnianie nałożonego na nie obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa oraz porządku publicznego przy ubieganiu się i realizacji inwestycji budowlanej, niesie w ocenie wnioskodawcy, szereg zagrożeń dla życia i zdrowia obywateli naruszając zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zakwestionowane rozwiązania pozbawiają osoby zainteresowane oraz właściwe organy administracji publicznej realnego wpływu na ochronę wyżej wskazanych wartości. Przyjęte w zakwestionowanych przepisach mechanizmy nie gwarantują takiej kontroli. Ustawodawca ograniczając w istotnym stopniu możliwość zapewnienia przez organy władzy publicznej bezpieczeństwa obywatelom i dbałości o porządek publiczny wykracza poza standardy demokratycznego państwa prawnego.

Art. 33 ust. 2 kwestionowanej ustawy wprowadza nową instytucję prawną legalizacji samowoli budowlanej z mocy prawa. Ustawodawca wyposaża podmioty naruszające prawo, w roszczenie o legalizację tego naruszenia, doprowadzając do tego, że po spełnieniu jedynie formalnych przesłanek, bezprawne działanie stanie się źródłem nabycia prawa do legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem wnioskodawcy sposób sformułowania zakwestionowanego przepisu jest w takim stopniu niejasny i nieprecyzyjny, iż narusza on wymagania poprawnej legislacji. Ustawodawca przewidując możliwość legalizacji samowoli budowlanej z mocy prawa, po spełnieniu jedynie formalnych, dodatkowo niedookreślonych przesłanek tej legalizacji, czyni bezprawne działanie źródłem nabycia uprawnień przez co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że

1. Art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy ? Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 30a ust. 4 ustawy ? Prawo budowlane, jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 konstytucji.

2. Art. 1 pkt 11 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 1 pkt 32 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 55 ustawy - Prawo budowlane, są niezgodne z art. 2 konstytucji.

3. Art. 33 ust. 2 ustawy z 23 kwietnia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 konstytucji.

Przepisy ustawy wskazane w części I są nierozerwalnie związane z całą ustawą. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Postępowanie przed Trybunałem w tej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku Prezydenta z 29 kwietnia 2009 r. przedstawionego przed podpisaniem ustawy w tzw. trybie prewencyjnym. Przedmiotem zaskarżenia były przepisy ustawy nowelizującej prawo budowlane (dalej: noweli kwietniowej). Podstawową zmianą w procesie inwestycyjno-budowlanym, wprowadzoną przez nowelę kwietniową i zaskarżoną przez Prezydenta jest wyeliminowanie co do zasady z tego procesu instytucji pozwolenia na budowę i zastąpienie jej uproszczonym trybem polegającym na zgłoszeniu zamierzonej budowy organowi administracji.

Według zaskarżonych przepisów inwestor, zamiast ubiegać się o pozwolenie na budowę, powinien zgłosić budowę organowi administracji, a ten w ciągu 30 dni powinien zadecydować, czy zgodzić się - milcząco na rozpoczęcie budowy, czy też w drodze decyzji administracyjnej wnieść sprzeciw. Jeżeli organ nie widzi powodów do wniesienia sprzeciwu to przez milczenie w ciągu 30 dni, wyraża zgodę na rozpoczęcie budowy. Rejestruje ją i wydaje inwestorowi dziennik budowy, co pozwala rozpocząć roboty budowlane. Istotne jest to, że w tym trybie, o zgłoszeniu budowy nie są informowani właściciele sąsiednich nieruchomości, nie tylko prywatni, ale także podmioty publiczne. O inwestycji często mogą dowiedzieć się dopiero, gdy zauważą prace budowlane na nieruchomości inwestora. Zostają przez to pozbawieni skutecznych instrumentów ochrony swych praw na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w tym ochrony sądowoadministracyjnej.

Prezydent zarzucił temu rozwiązaniu naruszenie zasady równej ochrony prawa własności, bez względu na jego podmiot oraz prawa do sądu. Publiczno-prawnej ochrony praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, stosowanej na etapie przed rozpoczęciem budowy, nie zastąpią instrumenty cywilnoprawne, przewidziane w kodeksie cywilnym dla ochrony własności, gdyż co do zasady działają po naruszeniu prawa, a nie zapobiegają naruszeniom i są trudne do zastosowania oraz kosztowne. TK podzielił te zarzuty wnioskodawcy. Inna niekorzystna zarówno dla ochrony interesu prywatnego jak i publicznego zmiana w prawie budowlanym polegała na tym, że bardzo wiele różnych obiektów budowlanych, które w obecnym stanie prawnym wymagały zgłoszenia budowy, a niektóre nawet uzyskania pozwolenia na budowę nowela kwietniowa uwolniła nawet spod obowiązku zgłoszenia, co oznaczałoby wyłączenie jakiejkolwiek kontroli państwa.

Omówione zmiany w procesie inwestycyjnym, potraktowane łącznie, z uwzględnieniem także rezygnacji - de facto - z instytucji pozwolenia na użytkowanie, Trybunał - w ślad za wnioskodawcą - uznaje za zagrożenie zarówno dla interesu publicznego, wyrażającego się w istnieniu właściwego ładu przestrzennego, ochronie środowiska i harmonijnym współżyciu obywateli jak i prywatnego interesu sąsiadów inwestora. Ocenia je także jako wyzbycie się przez organy państwa prawnych instrumentów oddziaływania na procesy inwestycji i odpowiedzialności za kształtowanie ładu przestrzennego i krajobrazu.

Za niezgodny z art. 2 konstytucji, w części w jakiej dotyczy on zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą dookreśloności prawa uznał też Trybunał art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej, który przewidywał zalegalizowanie z mocy prawa samowoli budowlanych, wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., o ile tylko nie było w związku z nimi prowadzone postępowanie administracyjne. Ten tryb legalizacji uniemożliwia uwzględnienie indywidualnych okoliczności dotyczących samowoli budowlanej i uwzględnienie interesu publicznego i interesu osób trzecich. Narusza też zaufanie praworządnych obywateli do państwa, które zdecydowało się w ten sposób premiować zachowania niezgodne z prawem.

Wnioskodawca w odniesieniu do grupy przepisów noweli kwietniowej, dotyczących likwidacji pozwolenia na budowę i zastąpienia go zgłoszeniem, zwolnienia wielu rodzajów budów nawet z obowiązku zgłoszenia, oraz rezygnacji z instytucji pozwolenia na użytkowanie wskazał jako wzorzec konstytucyjny - obok art. 2 - także art. 1 konstytucji stanowiący: "Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli". Według wnioskodawcy, z postanowienia tego wynika, iż: "relacja między państwem a obywatelem powinna być oparta na traktowaniu obywatela przez państwo z odpowiednim szacunkiem, gwarantowania jego wolności i praw, umacniając tym samym jego zaufanie do państwa i postrzeganie tego państwa jako dobra wspólnego". Wnioskodawca uznał, że wejście w życie kwestionowanej regulacji stanowiłoby wyraźne zagrożenie dla ładu przestrzennego w Polsce i walorów środowiska naturalnego, a także dla ładu społecznego i harmonijnego współżycia obywateli w społecznościach lokalnych przez brak odpowiedniego wyważenia interesu publicznego, interesów indywidualnych oraz interesów indywidualnych różnych podmiotów. Trybunał umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym tego wzorca uznając, że ocena zaskarżonych przepisów według niego jest zbędna, skoro zostały one już uznane za niezgodne ze wzorcem bardziej szczegółowym, jakim jest art. 2 konstytucji.