Słowo o sposobie tworzenia przepisów prawa podatkowego

Wszyscy wiedzą, że podobnie dzieje się w przypadku tworzenia polskich przepisów, lecz jest to temat tabu, którym nie interesują się oficjalne oraz "liberalne" media. Dotyczy to większości istotnych regulacji podatkowych, bo tu "inwestor" uzyskuje od razu wymierne efekty ekonomiczne w postaci likwidacji lub obniżenia opodatkowania albo uzyskania zwrotów podatku.

Znane są nawet niektóre kwoty, które zainwestowano w ów podatkowy biznes legislacyjny, choć wszyscy zainteresowani z zasady milczą na ten temat. W zeszłym roku głośno było o honorarium wynoszącym 4 mln zł za "doradztwo" w sprawie zmiany w ustawie o podatku od towarów i usług, która doprowadziła do tego, że całe branże nie tylko przestały płacić ten podatek, lecz zaczęły otrzymywać wyłącznie zwroty. Na tle uzyskanych korzyści to niezbyt dużo.

Mechanizm wpływu na kształt ustawodawstwa jest znany i jawnie oferowany przez największe podmioty zajmujące się "biznesem podatkowym":

• trzeba zamówić opracowanie projektu ustawy lub jej nowelizacji w firmie doradczej lub prawniczej, która jest "dobrze widziana" na politycznych salonach,

• zanim ujawni się projekt musi zostać przeprowadzona kampania medialna, a ledwo dyszące media papierowe z pocałowaniem ręki przyjmą tu takie zlecenie, bo przecież poparcie musi kosztować ("ksiądz też się modli za pieniądze"),

• tworzona jest jakaś "izba" lub inna organizacja reprezentująca w oficjalnym procesie legislacyjnym interesy zleceniodawców, która ma formalnie pilotować ten projekt, słać pisma, wydawać oświadczenia, a zwłaszcza uczestniczyć w wielogodzinnych "nasiadówkach" w toku "uzgodnień międzyresortowych".

W sensie prawnym w działaniach tych nie ma niczego nagannego, bo każdy legalnie może lobbować, w tym również na "rynku legislacyjnym". Działania te nie stanowiłyby istotnego zagrożenia dla interesu publicznego, gdyby przede wszystkim politycy jak i wysocy urzędnicy twardo bronili interesu fiskalnego lub się nim choć trochę przejmowali. A tu jest przysłowiowy "dramat": gdyby ktoś w tamtym towarzystwie zaczął współcześnie mówić o potrzebie "ochrony dobra publicznego", "interesie państwa", czy też - aż strach pomyśleć - "korzyściach fiskalnych Polski", zostałby uznany za idiotę lub prowokatora.

Niedawno, podczas konferencji w Polskiej Akademii Nauk, gdzie poruszałem w referacie te problemy, gościł znany (obecnie również z rekordowych wydatków na wyjazdy) polityk, który nie tylko nie podjął tematu, lecz nawkładał mi w stylu "Gazety Wyborczej" i szybko uciekł z posiedzenia. Widać temat "biznesu legislacyjnego" jest problemem niewygodnym, a na udział w dyskusji nad tym tematem, przynajmniej części polityków, nie ma na co liczyć.

Zresztą samym "inwestorom" na rynku legislacyjnym rozwiązuje się czasami język i publicznie mówią jak uzyskuje się przychylność w załatwianiu często zupełnie słusznych postulatów: otóż najpierw trzeba zamówić "opinię" na ten temat w "renomowanej firmie doradczej", a potem mając ją w garści trzeba pochodzić po odpowiednich gabinetach, gdzie robi ona dobre wrażenie. I znów nie ma w tym, przynajmniej zewnętrznie, nic złego, bo są to opinie "poważne", firma jest "międzynarodowa", a jej przedstawiciele zasiadają oficjalnie w gremiach konsultacyjnych przy ministrach lub nawet jeszcze wyżej. Zapewne niewygodnym szczegółem, o którym już lepiej nie wspominać, jest fakt, że w tym biznesie doradczym pracuje wiele byłych urzędników, lecz to też pewnie nie jest zakazane.

Konkluzja jest jednak dość smutna: gdy politycy i urzędnicy nie chronią interesu publicznego w procesie legislacyjnym, rządzą ci, którzy pierwsi wepchnęli swój projekt i wykazali się wyższą skutecznością lobbystyczną. Tak jest już od lat w Unii Europejskiej, tak jest i będzie w Polsce dopóki nie zmieni się w sposób istotny obecna klasa polityczna, bo dla dzisiejszego liberała obecny stan rzeczy jest czymś zupełnie normalnym, bo dzięki prywatyzacji tworzenia przepisów podatkowych "więcej pieniędzy zostanie w kieszeni podatników".

Potem niech nikt się nie dziwi, że spada udział podatku w PKB, mimo formalnego podwyższenia stawek. Nie sądzę, aby udało się odnaleźć interes publiczny w procesie tworzenia większości przepisów podatkowych, ale można oczekiwać jawności tego procesu, w tym ujawnienia potencjalnego konfliktu interesów: władza, a zwłaszcza ministerstwa powinny publikować ile wydały pieniędzy na doradztwo (opinie, raporty, ekspertyzy) ze strony firm, które działają również na rzecz podmiotów, których interesy są sprzeczne z interesem publicznym. Oczywiście trzeba zacząć od resortu finansów.

Witold Modzelewski, profesor Uniwersytetu Warszawskiego