Monika Krześniak-Sajewicz, Interia: W unijnym, a więc także polskim prawie konsumenckim, szykują się wielkie zmiany. Komisja Europejska przygotowała pakiet regulacji, które mają zwiększyć ochronę praw klientów. Czy w praktyce konsumentom dużo łatwiej będzie dochodzić swoich praw i uzyskiwać odszkodowania?
Dorota Karczewska, wiceprezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów: - Regulacje europejskie tzw. pakiet "New Deal" składają się dwóch części. Pierwsza to projekt dyrektywy w sprawie powództw przedstawicielskich, który odnosi się do systemu ochrony konsumentów, czyli rozwiązań proceduralnych w dochodzeniu praw. Druga część, czyli projekt tzw. dyrektywy "Omnibus" to z kolei konkretne przepisy, które wzmacniają pozycję konsumenta, np. w obszarze korzystania z usług cyfrowych.
Już dziś jest sporo regulacji chroniących konsumenta, ale w praktyce rzadko kończy się to np. wypłatą odszkodowania czy zadośćuczynienia. Na czym polegać będzie różnica w stosunku do tego co mamy teraz?
- Po pierwsze warto pamiętać, że gros przepisów, które już funkcjonują, to regulacje europejskie, czyli są one podobne jak w innych państwach członkowskich. Powstaje jednak pytanie czy przeciętny Kowalski jest w stanie skutecznie dochodzić swoich praw. Przykłady posiadaczy kredytów walutowych pokazują, że tak nie jest. Wynika to z tego, że systemy ochrony praw konsumenckich w zetknięciu z rzeczywistością - są różne. W niektórych krajach dochodzenie roszczeń na drodze prywatno-prawnej jest szeroko stosowane, a w innych - tak jak w Polsce - są to raczej wyjątki.
Dlaczego tak jest?
- Sytuacja jest nieco paradoksalna. Zaryzykuję postawienie tezy, że w Polsce w zasadzie niewielu poszkodowanych indywidualnie dochodzi roszczeń, bo jest silne ramię publiczno-prawne i mocna instytucja UOKiK. Konsumenci więc nie wykorzystują prywatnej drogi.
Przecież mamy kolejne pozwy zbiorowe, więc nie do końca jest tak, że konsumenci w ogóle nie sięgają po prywatny tryb dochodzenia roszczeń...
- Tak, ale dziś największymi ekspertami prawa konsumenckiego i jego wykładni są takie instytucje jak UOKiK, Rzecznik Finansowy, konsumenckie organizacje społeczne czy rzecznicy konsumentów. Natomiast sądy dotychczas tego prawa w zasadzie nie stosowały bądź stosowały je w niewielkim zakresie, bo nie miały szansy wyspecjalizować się w tym obszarze. Skutkiem takiej sytuacji są różne orzeczenia w podobnych sprawach. Gdybyśmy mieli jeden sąd specjalizujący się w sprawach finansowych, to pewnie wymusiłoby to ujednolicenie linii orzeczniczej, oczywiście z zachowaniem niezawisłości sędziów. Po decyzjach UOKiK o nałożeniu kary i nakazie zaprzestania nieuczciwych praktyk często pojawia się pytanie: co z tego ma poszkodowany?
- Jest nakaz, jest kara dla przedsiębiorcy i teoretycznie można by powiedzieć, że jak decyzja się uprawomocni, to poszkodowani mogą z nią w ręku, złożyć pozew zbiorowy. Mówiąc prościej: na podstawie decyzji prezesa UOKiK dochodzić swoich roszczeń. Jednak tak się nie dzieje.
- Przypomnę, że od stycznia tego roku mamy prawomocną decyzję dotyczącą wprowadzania w błąd przy sprzedaży przez Getin Bank polis z ubezpieczeniem kapitałowym tzw. UFK, a proszę spróbować wskazać organizację, która to zidentyfikowała, zwołała grupę pokrzywdzonych i poszła z pozwem zbiorowym do sądu... A przecież jest taka organizacja, bo poszkodowani już wcześniej się zrzeszyli.
Ma pani zapewne na myśli stowarzyszenie "Przywiązanych do Polisy" Dlaczego w takim układzie te sprawy, po decyzjach Urzędu nie znajdują finału w sądzie? Klienci mają obawy, że sądy nie podzielą tego stanowiska co UOKiK?
- To bardzo ważny wątek, ponieważ żeby rozpocząć batalię sądową trzeba mieć motywację. Można się zastanowić jak silną motywację będą musieli mieć poszkodowani przez kredyty frankowe, jak usłyszeli piątkowy wyrok sądu oddalający pozew klientów mBanku.
W jaki sposób mają to zmienić nowe regulacje, które szykuje Komisja Europejska? Dlaczego miałyby zachęcić do tego, by więcej polskich konsumentów dochodziło swoich roszczeń przed sądami?
- Komisja Europejska chce zbudować system egzekucji prawa konsumenckiego, tak, żeby był skuteczny i żeby przedsiębiorcy ponosili także konsekwencje na gruncie prywatno-prawnym, a nie tylko publiczno-prawnym. Obecnie na naszym rynku, w praktyce wygląda to tak, że przedsiębiorca, który stosował nieuczciwe praktyki płaci karę i dalej sprawa się rozmywa. Jeśli jednak musiałby jeszcze zrekompensować konsumentom poniesione straty, to łączny koszt z tego tytułu będzie większy i dużo bardziej dotkliwy.
Jak to ma się zmienić?
- KE chce stworzyć procedurę, w której jeden podmiot będzie dochodził roszczeń wielu poszkodowanych. W uproszczeniu: wydany nakaz zaprzestania praktyki stosowanej przez przedsiębiorcę automatycznie miałby skutkować nakazem rekompensaty dla klientów np. w postaci odszkodowania, naprawy, rozwiązania umowy itd.
- Zanim jednak Komisja Europejska ogłosiła swoje pomysły legislacyjne, nasz urząd zaczął spotykać się z przedstawicielami Ministerstwa Sprawiedliwości w poszukiwaniu ułatwień, jakie powinny pojawić się w procedurze cywilnej, żeby sprawniej egzekwować prawo. Analizy trwają, ale są już pewne efekty, choćby ostatnie przepisy nowelizujące instytucję przedawnienia, gdzie sąd będzie musiał z urzędu zbadać czy przedawnienie wystąpiło, podczas gdy wcześniej sąd sprawdzał to tylko na wniosek konsumenta, na czym tracili nieświadomi klienci.
Wracając do propozycji KE, jak rozumiem, to oznacza zmianę układu instytucjonalnego i kompetencyjnego w ochronie praw konsumenta. Czy to uwzględnia specyfikę polskiego rynku czy raczej z nią koliduje?
- To jest jeden z dyskutowanych elementów, ale mam wrażenie, że udało nam się Komisję przekonać, że mając na uwadze system prawa polskiego, model jednej procedury nie jest najlepszy.
- Powstaje pytanie jak miałoby to wyglądać w praktyce? Czy w obu kwestiach czyli nakazach dla przedsiębiorców i rekompensatach dla klientów miałby orzekać prezes UOKiK? To nie uwzględniałoby trójpodziału władzy, bo urząd jako organ władzy wykonawczej wchodziłby w kompetencje władzy sądowniczej.
No właśnie, system ochrony konsumentów w różnych krajach jest różny. Ciężko porównać polski rynek ze skandynawskim czy niemieckim. Jaki jest pomysł na wprowadzenie jednego europejskiego modelu? Czy Komisja wzoruje się na którymś konkretnym?
- Modelem, na którym się wzoruje Komisja jest system kanadyjski, a konkretnie funkcjonujący w prowincji Quebec. Jednak rzeczywiście trudno zaadaptować go do rynków europejskich ze względu na różnie zorganizowane systemy. Każdy z krajów UE ma z tym inny problem. W niektórych państwach idzie to w takim kierunku, że to sąd będzie miał uprawnienia zarówno do wydawania nakazów jak i decyzji o odszkodowaniach dla klientów. U nas kompetencje do wydawaniem nakazów ma UOKiK. Pytanie kto miałby objąć drugą część tej procedury.
Jaki jest więc główny problem z wprowadzeniem tego modelu w Polsce?
- Jedna procedura w jednym "ciele". Naszą bolączką jest zbudowanie pomostu pomiędzy nakazami, które wydaje prezes UOKiK a zbiorowym dochodzeniem roszczeń. Ja identyfikuje dwa problemy: pierwsze to brak silnych organizacji konsumenckich, które miałyby zapewnione z budżetu odpowiednie środki finansowania. Warto w tym kontekście wspomnieć, że obecnie w ramach budżetu UOKiK środki na funkcjonowanie organizacji konsumenckich to ok. 2,7 mln zł rocznie.
- W tej sytuacji potrzebne są instytucje, które będą monitorować rynek, na bieżąco będą wiedziały o wydaniu nakazu i jego uprawomocnieniu, po tu by móc to wykorzystywać w procedurze indywidualnej.
- Drugi ważny element, który nie funkcjonuje dobrze na polskim rynku, to orzeczenia sądów, które w dużej części ignorują prawo konsumenckie. Potrzeba więc silnej edukacji naszych sądów, co powoli staramy się robić, a służy temu wprowadzenie tzw. istotnego poglądu, który może wydawać UOKiK czy Rzecznik Finansowy. Sąd może, ale nie musi wziąć naszego poglądu pod uwagę. Praktyka pokazuje, że część sędziów się nimi posiłkuje, część nie, a niektórzy kierują w tej sprawie pytania do Trybunału Sprawiedliwości. To są nasze dwa słabe punkty.
Gdzie te wyroki rozmijają się z prawem konsumenckim?
- Są dwa wrażliwe obszary, które mocno dotykają konsumentów: usługi finansowe i telekomunikacyjne.
O ile łatwiej będzie wyegzekwować klientom swoje prawa, na przykładzie osoby, która zainwestowała w polisę z UFK i wycofała z niej pieniądze tracąc gros z wpłaconej kwoty, a Urząd stwierdził, że przy sprzedaży tych polis stosowano misselling?
- W takim przypadku już teraz na podstawie nakazu UOKiK klient może dochodzić przed sądem odszkodowania, rekompensaty itd. Pozwala na to ustawa o nieuczciwych praktykach rynkowych, w tym Artykuł 12., ale jest to sporadycznie wykorzystywane przez prawników i sądy.
Rozumiem jednak, że nowe regulacje sprowadzą się do tego, że zadziała pewien automatyzm, którego teraz brakuje.
- Tak. Decyzja prezesa UOKIK powinna być dla sądu prejudykatem czyli powinna wiązać sąd, który już nie powinien drugi raz badać czy misselling miał miejsce, bo zostało to zbadane i stwierdzone przez Urząd. W takim układzie sąd powinien przyjąć, że misselling miał miejsce i powinien zbadać tylko czy ta grupa spraw dotyczy danego konsumenta i jaka ma być wartość odszkodowania, względnie zadośćuczynienia, powinien również rozważyć kwestie ewentualnego unieważnienie umowy, w zależności od danej sprawy.
- Aktualnie w Polsce nie ma przepisu, który mówi, że decyzja prezesa UOKiK jest prejudykatem, takie orzeczenie wydał natomiast Sąd Najwyższy, ale jak pokazuje praktyka jedne sądy to biorą pod uwagę, a inne nie. Natomiast projekt dyrektywy wprowadza takie rozwiązanie i każde państwo członkowskie będzie musiało je implementować. Będzie to działać transgranicznie czyli jeśli w podobnej sprawie np. w Niemczech zapadłoby orzeczenie, przykładowo stwierdzenie praktyki missellingu to będzie ono prejudykatem także dla polskich sądów.
- Przypomnę, że nowelizując ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów zabiegaliśmy, by ten prejudykat został do niej wpisany, ale wówczas spotkaliśmy się z zarzutem, że byłaby to "nadregulacja", bo i tak jasno to wynika z uchwały Sądu Najwyższego. Jaki widać to jednak nie wystarczy.
- Podobnie jest ze stwierdzeniem abuzywności klauzul umownych, z dyrektywy 93/13 jasno wynika, że Sąd ma obowiązek z urzędu sprawdzić jej abuzywność, ale sądy nie zawsze to wiedzą.
Jak w tym kontekście poradzić sobie z brakiem wyspecjalizowania sądów powszechnych w prawie konsumenckim?
Do najbardziej skomplikowanych należą sprawy z rynku finansowego, ale to wyspecjalizowanie sędziów jest potrzebne w każdej z branż. Powinniśmy mieć wyspecjalizowane sądy w poszczególnych obszarach rynku. To czy tak się stanie to kwestia krajowych decyzji politycznych, bo regulacje unijne tego nie zabraniają ani nie ograniczają. Są kraje, w których działają sądy wyspecjalizowane w sprawach konsumenckich i są bardzo sprawne.
Na jakim etapie jest projekt zmian regulacji europejskich "New Deal"?
- Jesteśmy na etapie negocjacji. Projekt równolegle jest opracowywany w Parlamencie Europejskim oraz w Radzie Unii Europejskiej, gdzie UOKiK reprezentuje polski rząd.
Każdy kraj ma inny model instytucjonalny, na ile pomysły na nową organizację ochrony praw konsumenckich się różnią?
- Na początku prac mieliśmy bardzo rozbieżne stanowiska. Przede wszystkim są skrajnie różne poglądy dotyczące roli tzw. podmiotu upoważnionego, który ma być kluczową instytucją, bo będzie miał uprawnienie do wszczynania postępowań w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Może nią być organizacja konsumencka, ale musi spełniać określone warunki. Zdaniem jednych krajów zaproponowane kryteria są niewystarczające, a według innych są zbyt wyśrubowane.
Ale czy nie ma ryzyka, że przy zmianie modelu funkcjonowania całego systemu ochrony praw konsumenckich nie zostaną osłabione kompetencje UOKiK?
- Na razie nie ma takiego zagrożenia, choć jeszcze nie ma ostatecznego kształtu rozwiązań. To w jaki sposób zostaną zaimplementowane regulacje unijne, zależy już od poszczególnych krajów. Kluczowa będzie rola podmiotu upoważnionego, który inicjuje całą procedurę. Dziś jest to UOKiK, ale jeśli legitymację do tego mieliby rzecznicy konsumentów i organizacje społeczne, to przy ich niedofinansowaniu nie mogliby być skuteczni. Poza tym byłoby ryzyko dualizmu instytucjonalnego. Jednak mam wrażenie, że w trakcie ostatnich dialogów konsumenckich w Warszawie przybliżyliśmy Komisji Europejskiej specyfikę naszego systemu.
- Nakazy aktualnie są domeną UOKiK, a zbiorowe dochodzenie roszczeń to zadanie sądów. Tymczasem mamy je połączyć w jedną procedurę, którą musi zarządzać jeden organ. Możliwe są więc dwie drogi. Pierwsza, ponieważ prezes UOKiK nie może orzekać o odszkodowaniach, więc swoje kompetencje dotyczące wszczynania postępowań musiałby oddać sądom. W tej sytuacji miałby tylko inicjować postępowania czyli wejść w rolę kogoś na wzór oskarżyciela publicznego. Trudno jednak założyć, że przy braku specjalizacji w sądach wymiar sprawiedliwości sobie poradzi. W praktyce oznaczałoby to, że sądy musiałyby prowadzić takie postępowania, jakie obecnie prowadzi UOKiK. Drugie możliwe rozwiązanie polegałoby na tym, że cały system instytucjonalny pozostaje bez zmian, a my musimy zaimplementować system równoległy czyli musimy zdecydować który organ weźmie na siebie procedury czyli nakazy i zbiorowe dochodzenie roszczeń. W praktyce w takiej sytuacji prezes UOKiK zachowałby swoje obecne kompetencje, a podmiotem uprawnionym byłyby organizacje konsumenckie, co spowodowałoby dualizm kompetencyjny. Dlatego chcemy zbudować powiązania funkcjonalne, czyli wspomniany już pomost między nakazami a zbiorowym dochodzeniem roszczeń, a nie strukturalne.
A przekładając to na praktykę?
- Mówimy o modelu, w którym prezes UOKiK nadal orzeka o nakazach i o karach, dodatkowo następuje wzmocnienie organizacji konsumenckich i specjalizacja sądów w prawie konsumenckim.
Kiedy te przepisy powinny zostać uchwalone?
- Komisja zakłada, że dyrektywa ma zostać uchwalona już wiosną przyszłego roku.
Unijna dyrektywa "Omnibus" ma między innymi wzmocnić prawa klientów przy bezpłatnych usługach cyfrowych. Co konkretnie się zmieni?
- W tym obszarze Komisje Europejska chce, żeby w sytuacji gdy płacimy swoimi danymi osobowymi nałożyć na przedsiębiorcę takie same obowiązki jak w sytuacji gdy płacimy zwykłą walutą. Chodzi o sytuacje, gdy firma dostarcza nam teoretycznie darmowy produkt np. możliwość skorzystania z platformy internetowej czy programu, ale w zamian udostępniamy jej swoje dane osobowe do celów marketingowych. KE doszła do wniosku, że konsument powinien mieć równie szeroki zakres informacji jak wówczas gdy płaci normalną walutą. Obecnie mamy taką sytuację, że firmy uznają, że udostępniając bezpłatne usługi nie mają obowiązków stosowania przepisów o prawach konsumenckich, a niektóre twierdzą, że w takiej sytuacji w ogóle nie ma umowy pomiędzy obydwoma stronami.
- Unijny projekt ma ukrócić jeszcze jedną praktykę, a mianowicie podwójną jakość produktów (dual quality). Propozycja regulacji w dyrektywie zakazuje takich praktyk i to zarówno w odniesieniu do produktów jak i usług. Czyli nie tylko ten sam produkt sprzedawany na różnych rynkach będzie musiał mieć taki sam skład, ale przykładowo zagraniczne biuro podróży będzie musiało utrzymywać takie same standardy na polskim rynku, jak na macierzystym czy na innych rynkach europejskich.
Rozmawiała Monika Krześniak-Sajewicz
