Rekomendacja KNF wiedzie na manowce

Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (zwane dalej kasami) są obok banków spółdzielczych jednym z dwu typów spółdzielni finansowych działających w Polsce. Są one częścią światowego ruchu unii kredytowych, a od banków spółdzielczych odróżnia je kwestia tzw. więzi. Jak bardzo zmitologizowana jest kwestia tzw. więzi w kasach, doskonale pokazuje przebieg prac Podkomisji Nadzwyczajnej do spraw realizacji ustaw o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w sprawozdaniu z prac której mowa jest o "osłabieniu", a nawet "zaniku" więzi członkowskiej oraz o tym, że ma ona "charakter czysto formalny".

W kasach występują dwie odrębne więzi: więź z art. 10 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 z późn. zm.) (zwana dalej ustawą o SKOK) oraz więź wynikająca z przynależności do kasy jako spółdzielni.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o SKOK członkami kasy mogą być osoby fizyczne połączone więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, a w szczególności: 1) pracownicy zatrudnieni w jednym lub kilku zakładach pracy; 2) osoby należące do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej. Ustawa o SKOK dopuściła także przynależność do kas podmiotów wskazanych w art. 10 ust. 2 ustawy o SKOK. Zgodnie z tą regulacją członkami kasy mogą być także - działające wśród członków, o których mowa w ust. 1 (czyli osób fizycznych) - organizacje pozarządowe w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, z późn. zm.), jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych posiadające osobowość prawną, spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe. Zgodnie z art. 11 ustawy o SKOK ustanie więzi, o której mowa w art. 10 ustawy o SKOK, stanowi przyczynę wykreślenia członka kasy, chyba że statut stanowi inaczej. W praktyce statuty kas zawierają postanowienia dopuszczające utrzymanie członkostwa w kasie mimo ustania więzi, o której mowa w art. 10 ustawy o SKOK.

Po wejściu w życie ustawy o SKOK, kasy obowiązane były na podstawie jej art. 86 ust. 1 pkt 1 przedstawić Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) swoje statuty do zatwierdzenia. W trakcie procesu zatwierdzania statutów kas, KNF kwestionowała zapisy dotyczące więzi z art. 10 ust. 1 ustawy o SKOK zawarte w dotychczas zarejestrowanych przez sądy rejestrowe statutach kas. W szczególności KNF stanęła na stanowisku, że w statucie nie może występować równocześnie więź o charakterze zawodowym i organizacyjnym, że więź oparta o charakterze terytorialnym nie może być uznana ani za więź o charakterze organizacyjnym, ani zawodowym, a także, że w przypadku więzi zawodowej nie może ona być oparta na zatrudnieniu w więcej niż dziewięciu zakładach pracy, a w przypadku więzi organizacyjnej na przynależności do więcej niż jednej organizacji.

Wykładnia ta była zawężająca w stosunku do gramatycznego brzmienia art. 10 ust. 1 ustawy o SKOK, w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "w szczególności" wskazującym na to, że zawarte w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 sposoby określenia więzi są jedynie przykładowe. W praktyce doprowadziła jednak do istotnych zmian w sposobie określenia więzi w statutach kas przez przejście w szeregu z nich z więzi zawodowej na więź organizacyjną.

Więź z art. 10 ust. 1 jest więzią, która jest niezależna i uprzednia w stosunku do członkostwa w kasie. Jest to zatem więź niezależna od kasy i jej organów. Musi ona istnieć w momencie przyjmowania danej osoby fizycznej do kasy, czyli kasa nie może przyjąć w poczet swoich członków osoby, w stosunku do której nie występuje więź z art. 10 ust. 1 ustawy o SKOK opisana w obowiązującym w momencie przyjmowania w poczet członków kasy statucie. Obowiązkiem kasy jest zatem zbadanie, czy więź ta występuje, czyli w szczególności, czy kandydat na członka jest zatrudniony w zakładzie pracy wskazanym w statucie lub przynależy do organizacji społecznej lub zawodowej wskazanej w statucie, lub spełnia inne kryterium więzi organizacyjnej lub zawodowej określone w statucie kasy. W przypadku kas, które w swoich statutach dopuszczają dalsze członkostwo w kasie mimo ustania więzi, o której mowa w art. 10, kasa nie musi badać, czy jej członkowie nadal spełniają kryterium więzi organizacyjnej lub zawodowej określonej w art. 10 ustawy, zatem kasa może skoncentrować się wyłącznie na prowadzeniu swojej działalności na rzecz członków, o której mowa w art. 3 ustawy o SKOK. Jeżeli kasa nie zawarła w swoim statucie zapisu, o którym mowa w art. 11 ustawy o SKOK, wówczas powinna na bieżąco, oprócz prowadzenia działalności na rzecz członków, zajmować się także analizą, czy członkowie nadal spełniają statutowe kryterium więzi. W praktyce może to być utrudnione, bo ustawodawca nie wyposażył kasy w skuteczne narzędzia weryfikacji istnienia więzi po przystąpieniu do kasy.

Jak wskazano wyżej, więź z art. 10 ustawy o SKOK jest więzią opartą o stosunki prawne zewnętrzne w stosunku do kasy, takie jak stosunek zatrudnienia lub członkostwa, na które kasa nie ma wpływu i nie może ich kształtować. Więź z art. 10 ustawy o SKOK musi istnieć przed powstaniem jakichkolwiek relacji z kasą i fakt członkostwa w kasie nie wpływa na istnienie lub charakter tej więzi. Z punktu widzenia więzi z art. 10 ustawy o SKOK członkostwo w kasie jest zewnętrzne w stosunku do tej więzi i nie wpływa na nią. Członkostwo w kasie nie jest także elementem więzi z art. 10 ustawy o SKOK.

Więź z art. 10 ustawy o SKOK ma charakter obiektywny i niestopniowalny, to znaczy, że albo istnieje, albo nie istnieje, nie można natomiast, na gruncie regulacji art. 10 ustawy o SKOK, określać jej intensywności.

O specyfice relacji między kasą a jej członkami przesądza przede wszystkim art. 3 ustawy o SKOK, który wyraźnie wskazuje, że działalność kasy może być adresowana co do zasady wyłącznie do jej członków, gdyż w myśl normy z art. 3 ust. 1 ustawy o SKOK celem kas jest gromadzenie środków pieniężnych wyłącznie swoich członków, udzielanie im pożyczek i kredytów, przeprowadzanie na ich zlecenie rozliczeń finansowych oraz pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczenia. Kasa jest zgodnie z art. 2 ustawy o SKOK spółdzielnią, zatem relacje między kasą a jej członkami są relacjami między spółdzielnią a jej członkami. W zakresie nieuregulowanym w ustawie o SKOK do kas stosuje się przepisy Prawa spółdzielczego. Z tytułu członkostwa w kasie ciąży w szczególności obowiązek wpłacenia wkładu członkowskiego, zadeklarowania i wpłacenia udziału. Statut kasy może także przewidywać dodatkową odpowiedzialność członka do podwójnej wysokości wpłaconych udziałów. Członkowie kasy mogą także być członkami organów kasy.

Relacje wynikające z członkostwa w kasie są relacjami niezależnymi od relacji określonych w art. 10 ustawy o SKOK. Wynikają one wyłącznie z przynależności danej osoby do spółdzielni, jaką jest kasa, a ich zakres w sposób szczegółowy reguluje ustawa o SKOK, Prawo spółdzielcze i statut kasy. Relacje związane z korzystania z usług kasy, o których mowa w art. 3 ustawy o SKOK, określone są natomiast w umowach i związanych z nimi wzorcami umów i wiążą w relacjach bilateralnych między kasą a jej członkami. Kasa ma bezpośredni wpływ na kształtowanie się jej relacji z członkami, może także doprowadzić do jej ustania w trybie określonym w art. 24 Prawa spółdzielczego przez wykluczenie albo wykreślenie członka. Jest to zatem więź między kasą a jej członkami, podczas gdy więź z art. 10 ust. 1 ustawy o SKOK jest więzią wyłącznie między osobami fizycznymi, w której nie występuje kasa.

Poziom więzi pomiędzy członkami a kasą może być analizowany w oparciu o korzystanie członków z produktów kasy, ich udział w pracach kasy i jej organów, a także w ramach innej działalności kasy na rzecz swoich członków. Poziom tej więzi nie wpływa jednak na więź z art. 10 ustawy o SKOK.

Czynnikiem, który może sprzyjać budowie więzi między kasą jest to, że z jej usług mogą korzystać co do zasady wyłącznie jej członkowie, a w razie wypracowania przez kasę nadwyżki bilansowej nie podlega ona podziałowi między jej członków, lecz jest przeznaczona, co do zasady, na zwiększenie funduszu zasobowego kasy.

W czerwcu 2015 r. KNF wydała Rekomendację B-SKOK dotyczącą dobrych praktyk w zakresie ładu korporacyjnego spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Rekomendacja ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o SKOK, zgodnie z którym KNF może wydawać, po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej, rekomendacje dotyczące dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania kasami. We wstępie do tej rekomendacji KNF stwierdza, że: "Jednym z podstawowych, wymagających uregulowania problemów w systemie SKOK, jest postępujące odejście kas od samopomocowego - członkowskiego charakteru oraz osłabienie, a w niektórych przypadkach wręcz rozpad świadomości i więzi członkowskiej. Stan ten jest jedną z głównych przyczyn wysokiego poziomu ryzyka kredytowego w systemie SKOK oraz jego niedokapitalizowania. Odwrócenie tego stanu będzie procesem długim i żmudnym, wymagającym z jednej strony zaangażowania całego środowiska, a z drugiej - konkretnych i zdecydowanych działań organów kas. Rekomendacja wskazuje w tym zakresie na następujące kwestie: potrzebę istnienia pomiędzy członkami kasy więzi o charakterze realnym, a nie wyłącznie formalnych powiązań zawodowych lub organizacyjnych wskazanych w ustawie o SKOK, odpowiedzialność organów kasy za kreowanie i kultywowanie więzi oraz aktywizację członków i weryfikację spełniania wymogu więzi, potrzebę podkreślenia obowiązków członków w zakresie podtrzymywania więzi, w szczególności poprzez aktywny udział w walnym zgromadzeniu albo zebraniach grup członkowskich i w kontroli funkcjonowania kasy i jej organów oraz respektowanie podstawowych norm i wartości zwianych z działalnością kasy, jakimi są samopomoc, lojalność wobec pozostałych członków i terminowe regulowanie należności wobec kasy.".

Członkostwu w kasie i więzi poświęcona jest Rekomendacja 8, zgodnie z którą: "Działalność kasy powinna być oparta na zasadzie samopomocy i świadomym, dobrowolnym zrzeszeniu się członków połączonych (zespolonych ze sobą) realną więzią, które to zrzeszenie w interesie tych członków i wyłącznie na ich rzecz prowadzi działalność mającą na celu w pierwszej kolejności zaspokajanie ich zapotrzebowania na podstawowe usługi finansowe.". W szczegółowym rozwinięciu tej rekomendacji KNF stwierdza w Rekomendacji 8.2, że: "Do zaistnienia więzi pomiędzy członkami kasy nie wystarcza samo istnienie wskazanych w ustawie o SKOK powiązań o charakterze organizacyjnym lub zawodowym, przejawiających się w zatrudnieniu w jednym lub kilku zakładach pracy czy przynależności do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej. Niezależnie od spełniania formalnych wymogów wynikających z przepisów prawa, więź pomiędzy członkami kasy powinna mieć charakter realny, tj. łączyć, jednoczyć, zespalać członków w trwałą grupę o wspólnych celach, realizowanych w ramach jednolitego systemu norm i wartości. Należy przyjąć, że realna więź pomiędzy członkami kasy istnieje, gdy łącznie spełnione są następujące warunki:

1) członkowie są świadomi przynależności do grupy,

2) pomiędzy członkami zachodzą relacje i interakcje wynikające z przynależności do grupy,

3) w grupie funkcjonują akceptowane instytucje i środki kontroli respektowania przez członków grupy norm i wartości,

4) liczebność grupy zapewnia jej spójność, integrację i efektywność w realizacji celów,

5) kasa i jej działalność traktowana jest jako instrument służący realizacji wspólnych celów grupy, a sytuacja kasy i prawidłowość prowadzonej przez nią działalności jest jedną z powszechnie akceptowanych przez członków grupy wartości, której respektowanie poddane jest ich kontroli.". Ponadto Rekomendacja 8.3 i 8.4 dotyczy relacji między członkami kasy a kasą, a Rekomendacja 8.5 nakłada na zarząd i radę nadzorczą kasy odpowiedzialność za: "1) projektowanie i wdrażanie rozwiązań wzmacniających więź i aktywizujących członków, w szczególności poprzez zapewnienie warunków dla powszechnego i aktywnego udziału członków kasy w walnym zgromadzeniu albo zebraniach grup członkowskich, 2) weryfikację istnienia realnej więzi wśród członków.". Natomiast Rekomendacja 8.6 w istotny sposób modyfikuje zasady wynikające z art. 11 ustawy o SKOK: "Stwierdzenie ustania więzi pomiędzy członkiem a pozostałymi członkami kasy powinno skutkować ustaniem członkostwa w kasie. Dopuszczane przez ustawę o SKOK (art. 11) uregulowania statutowe przewidujące odmienny skutek powinny odnosić się do sytuacji wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych, takich jak np. utrata formalnych atrybutów więzi zawodowej na skutek przejścia członka na zaopatrzenie emerytalne.".

Rekomendacje te świadczą o ewidentnym pomieszaniu przez KNF obu opisanych wyżej rodzajów więzi - więzi z art. 10 ustawy o SKOK z więzią między członkami a kasą. Komisja oczekuje nawet, by kasa wzmacniała więź i weryfikowała istnienie realnej więzi wśród członków (por. Rekomendacja 8.5). We wstępie do rekomendacji jest mowa o kultywowaniu więzi i aktywizowaniu członków kasy przez jej organy w kontekście więzi z art. 10 ustawy o SKOK. Jednym tchem Komisja Nadzoru Finansowego wskazuje "potrzebę podkreślenia obowiązków członków w zakresie podtrzymywania więzi, w szczególności poprzez aktywny udział w walnym zgromadzeniu albo zebraniach grup członkowskich i w kontroli funkcjonowania kasy i jej organów oraz respektowanie podstawowych norm i wartości zwianych z działalnością kasy, jakimi są samopomoc, lojalność wobec pozostałych członków i terminowe regulowanie należności wobec kasy", nie dokonując rozróżnienia między więzią z art. 10 ustawy o SKOK a więzią między członkami kasy a kasą, czyli więzią wynikającą z przynależności do kasy.

Brak rozróżnienia między tymi dwiema więziami prowadzi do próby przerzucenia na kasę i jej organy odpowiedzialności dotyczącej więzi, na którą kasa nie ma wpływu, czyli więzi z art. 10 ustawy o SKOK.

Konstrukcja więzi "realnej" przeciwstawionej więzi "formalnej", o której mowa w art. 10 ustawy o SKOK, jest przykładem wkroczenia Komisji Nadzoru Finansowego w sferę uprawnień ustawodawcy i przyznania sobie pierwszeństwa nad regulacją ustawową. Takie podejście nie mieści się w konstytucyjnej konstrukcji źródeł prawa i wykracza poza zakres upoważnienia z art. 62 ust. 2 ustawy o SKOK. Konstrukcja więzi "realnej", którą można wzmacniać lub która może ulegać rozpadowi, jest w sposób oczywisty sprzeczna z regulacją wynikającą z art. 10 ustawy o SKOK. Całkowitym nieporozumieniem jest także włączenie kasy w więź, która ma warunkować możliwość przystąpienia do kasy: "kasa i jej działalność traktowana jest jako instrument służący realizacji wspólnych celów grupy, a sytuacja kasy i prawidłowość prowadzonej przez nią działalności jest jedną z powszechnie akceptowanych przez członków grupy wartości, której respektowanie poddane jest ich kontroli.". Taka konstrukcja pomija oczywistą kwestię niezależności więzi organizacyjnej lub zawodowej od kasy i brak związku między działalnością kasy a istnieniem tej więzi.

Z tych przyczyn należy uznać, że Rekomendacja B-SKOK w zakresie, w jakim dotyczy więzi, oparta jest na błędnej ocenie stanu prawnego, a w szczególności braku rozróżnienia między więzią warunkującą przystąpienie do kasy a więzią powstałą po przystąpieniu do kasy (odrębną od tej pierwszej). Na gruncie obecnie obowiązujących regulacji art.10 i 11 ustawy o SKOK oraz art. 15 § 2 Prawa spółdzielczego kasy nie mają możliwości zrealizowania Rekomendacji B-SKOK w zakresie Rekomendacji 8, a w szczególności Rekomendacji 8.2 (wprost sprzecznej z art. 10 ustawy o SKOK), Rekomendacji 8.5 oraz Rekomendacji 8.6 (wprost sprzecznej z art. 11 ustawy o SKOK).

Rekomendacja B-SKOK oraz Sprawozdanie Podkomisji Nadzwyczajnej do spraw realizacji ustaw o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych wyraźnie wskazują na brak rozróżnienia więzi, o której mowa w art. 10 ustawy o SKOK, istniejącej niezależnie od kasy i warunkującej możliwości nabycia członkostwa w kasie, od więzi wynikającej z członkostwa w kasie jako spółdzielni. Brak tego rozróżnienia prowadzi do łączenia aktywności członków w relacji z kasą z istnieniem więzi z art. 10 ustawy o SKOK, próbami stopniowania więzi z art. 10 ustawy o SKOK, próbami przypisywania kasie i jej organom odpowiedzialności za istnienie więzi z art. 10 ustawy o SKOK, a także z próbami kreowania w miejsce "formalnej" więzi, o której mowa w art. 10 ustawy o SKOK więzi "realnej" niezdefiniowanej w obowiązujących przepisach. W efekcie prowadzi to do błędnej oceny sytuacji i ryzyk związanych z działalnością kas oraz nieuprawnionych i nierealnych oczekiwań w stosunku do kas i ich organów. Kluczowe jest zatem, by w szczególności organ nadzoru dokonał w ramach swoich działań nadzorczych prawidłowej identyfikacji więzi, które występują w związku z działalnością kas, rozróżnienia więzi z art. 10 ustawy o SKOK od więzi wynikającej z członkostwa w kasie, a także, by dokonał takiej modyfikacji Rekomendacji B-SKOK, by uwzględniała ona to rozróżnienie i nie była sprzeczna z art. 10 i 11 ustawy o SKOK.

Paweł Pelc

Autor jest byłym wiceprezesem UNFE, byłym wiceprzewodniczącym KPWiG i byłym zastępcą przewodniczącego KUiFE. W latach 2006-2009 był doradcą prezesa NBP. Obecnie jest radcą prawnym