Ograniczony dostęp do dokumentów IPN

Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął w sprawie zgodności art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 1998 roku o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z art. 2 Konstytucji oraz art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy powołanej w pkt 1 z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W przypadku ubiegania się o udostępnienie dokumentów gromadzonych przez Instytut Pamięci Narodowej w celu prowadzenia badań naukowych osoba niebędąca pracownikiem naukowym w określonej dziedzinie nauki, powinna przedłożyć rekomendację. Powinien ją wystawić pracownik naukowy uprawniony do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach nauk humanistycznych, społecznych, gospodarki lub prawa. Ustawa nie określa jednak, co należy rozumieć pod pojęciem pracownika naukowego, w związku z tym wiąże się to z koniecznością poszukiwania znaczenia tego pojęcia na gruncie obowiązujących przepisów. W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich analiza odrębnych uregulowań definiujących to pojęcie nie daje jednoznacznej odpowiedzi, wykazując rozbieżności w ujęciu osób zaliczających się do tej grupy. Tak sformułowany przepis powoduje konieczność odnoszenia się do powszechnego rozumienia tego pojęcia, a tym samym wskazuje na niejednoznaczność i nieprecyzyjność normy prawnej. Narusza to konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, a także budzi wątpliwości, czy nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjne prawo podmiotowe, jakim jest wolność prowadzenia badań naukowych. Zgodnie z drugim zakwestionowanym przepisem, do wniosku o udostępnienie dokumentów gromadzonych przez IPN w celu publikacji materiału prasowego, należy dołączyć upoważnienie redakcji albo wydawcy do wystąpienia z tym wnioskiem. W przypadku braku upoważnienia dyrektor oddziału IPN, w drodze decyzji administracyjnej odmawia udostępnienia dokumentów. Zdaniem Rzecznika potencjalni autorzy materiałów prasowych zostali ograniczeni w korzystaniu ze swej konstytucyjnej wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. To, czy z tego prawa będą mogli skorzystać zależy, bowiem od uznania i autonomicznej decyzji innej jednostki, która może, ale nie musi wydać stosowne upoważnienie.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

- art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest zgodny z art. 2 oraz art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

- art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 1998 r. powołanej powyżej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. powołanej powyżej, w części obejmującej zwrot "z upoważnienia redakcji albo wydawcy" oraz art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy z 18 grudnia 1998 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r., są zgodne z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował fragment regulacji, dotyczącej dostępu do dokumentów zgromadzonych przez IPN, w celach naukowych lub publikacji prasowej, uznając, że w tych zakresach występuje niekonstytucyjne, bo nieproporcjonalne ograniczenie dostępu. Za takie ograniczenie Rzecznik uznawał wymaganie - odpowiednio - rekomendacji pracownika naukowego oraz upoważnienia redakcji albo wydawcy. Regulacja dostępu dla naukowców i dziennikarzy obejmuje w rzeczywistości szerszy zakres zagadnień, składających się na mechanizm uzyskiwania zgody na dostęp do archiwaliów zgromadzonych w IPN. Została ona wprowadzona jako konsekwencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, w którym Trybunał wskazywał wyraźnie na konieczność proporcjonalnego ważenia wartości konstytucyjnych, jakimi są z jednej strony wolność badań i wolność wypowiedzi, zaś z drugiej strony autonomia informacyjna i prywatność. Zarzuty Rzecznika wobec kwestionowanych przepisów dotyczyły jedynie ograniczenia praw osób ubiegających się o dostęp do dokumentów. Wniosek nie podejmował kwestii praw osób, których te dokumenty dotyczą. Z uzasadnienia wyroku w sprawie K 2/07 wynikało tymczasem, że: dostęp do archiwaliów IPN w celach badań naukowych i dziennikarskich nie może wyprzedzać dostępu do nich osób inwigilowanych; osoby, których dokumenty dotyczą, powinny mieć zagwarantowane warunki wcześniejszego zrealizowania swych praw wynikających z autonomii informacyjnej. Ustawodawca musi wyznaczyć granice zapewniające ochronę zarówno wolności jak autonomii informacyjne, a kryteria dostępu do dokumentów muszą być instrumentem, który efektywnie i czytelnie chroni wskazane wartości, na poziomie zapewniającym optymalną równowagę.

Sposób sformułowania wniosku RPO wpłynął na zakres orzekania przez Trybunał Konstytucyjny. Poza zakresem postępowania - jako nieobjęte wnioskiem, którym Trybunał jest związany - znalazły się problemy gwarancyjnego charakteru mechanizmu zawartego w art. 36 ustawy o IPN i jego dostateczności z konstytucyjnego punktu widzenia - i to zarówno na płaszczyźnie ochrony wolności badań naukowych i wolności publikacji, jak i praw osób, których dokumenty dotyczą. Jeżeli chodzi o poszczególne zarzuty postawione we wniosku Rzecznika to Trybunał stwierdził, że rekomendacja pracownika naukowego pochodząc od osoby, która ze względu na cechy instytucjonalne czy osobiste jest kompetentna do oceny projektu badawczego i potrzeby sięgnięcia do archiwaliów IPN, stwarza materiał do wieloaspektowej oceny sytuacji przez IPN decydujący o dostępie. Odmawiając go IPN musi decyzję uzasadnić. Treść, pełność i spójność tego uzasadnienia podlegają kontroli sądowej. Wbrew twierdzeniu wniosku kontrola taka jest proceduralnie możliwa w świetle ustalonego orzecznictwa NSA: wydawanie decyzji w warunkach uznania administracyjnego nie jest tożsame z "dowolnością" oceny; sądy administracyjne mają środki efektywnej kontroli decyzji uznaniowych; dysponują także instrumentami kontroli wobec decyzji z niejawnym uzasadnieniem. Dlatego obawa wnioskodawcy, że niejasność pojęcia "pracownik naukowy" doprowadzić może do restrykcyjnej praktyki ograniczającej dostępność do archiwaliów - jest iluzoryczna. Ponadto Trybunał stwierdził, co do zarzutu nieproporcjonalnego ograniczenia wolności badań naukowych, to problemem na tle rozpatrywanej sprawy nie był brak proporcjonalności ograniczenia prawa "każdego" do prowadzenia badań naukowych czy prawa dziennikarzy do publikacji materiału prasowego w wyniku nałożenia w kontrolowanym przepisie ustawy o IPN wymogu posiadania rekomendacji i odpowiednio upoważnienia - tak jak sprawę ujęto we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Udzielenie rekomendacji lub upoważnienia osobie ubiegającej się o dostęp do archiwaliów IPN ma przede wszystkim pełnić funkcję gwarancyjną, i to wobec osoby, której autonomia informacyjna i prywatność doznają zagrożenia z uwagi na przedmiot badań i odpowiednio publikacji. Rzeczywistym problemem na tle sprawy była proporcjonalność ograniczenia dostępu z punktu widzenia skuteczności i efektywności ochrony prywatności osób trzecich, których archiwalia dotyczą. Na konieczność uwzględnienia tej właśnie kwestii zwracało uwagę orzeczenie Trybunału w sprawie o sygn. K 2/07 i z powodu wadliwości stwierdzonych w tym właśnie wyroku doszło do uchylenia jako niekonstytucyjnego jednego z przepisów ustawy o IPN. Tej kwestii jednak we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich nie podjęto. Zakwestionowane przepisy wprowadzają elementy mechanizmu gwarancyjnego po to, aby cel dostępu do akt IPN nie był wykorzystany przez osoby, w rzeczywistości takim celem się nie kierujące. Konsekwencją uwzględnienia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich byłoby spowodowanie dalej idącej niekonstytucyjności niż ta, którą stwierdzono w wyroku o sygn. K 2/07 i której usunięciu miała służyć nowelizacja w wyniku, której wprowadzono zakwestionowane przez Rzecznika przepisy. Stwierdzenie zgodności z Konstytucją tych przepisów - w zakresie wyznaczonym sposobem zaskarżenia - nie oznacza niedopuszczalności ponownej oceny konstytucyjności tych samych przepisów z uwagi na inaczej sformułowane zarzuty, przede wszystkim dotyczące zachowania proporcjonalności normowania.