Składki na ZUS mogą być zapalnikiem tej bomby

Monika Krześniak-Sajewicz, Interia: Federacja Przedsiębiorców Polskich razem z NSZZ Solidarność ma wkrótce przedstawić propozycję rozwiązania problemu należności, jakie ZUS nalicza firmom za nieodprowadzone składki od kolejnych umów zlecenie w latach 2008-2016. Skala tych należności jest szacowana na kilkadziesiąt miliardów złotych. Jaka jest szansa, że uda się znaleźć rozwiązania, na które zgodzi się zarówno rząd, ZUS, jak i przedsiębiorcy oraz pracownicy, czyli w tym przypadku zleceniobiorcy?

Marek Kowalski, przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich: - Rzeczywiście razem z NSZZ Solidarność przygotowujemy taki apel, ale w formie projektu konkretnych postulatów, który pomoże rozbroić tę minę. Już wcześniej wypracowaliśmy pewne mechanizmy, które można zastosować, a teraz przygotowujemy porozumienie. A problem jest gigantyczny. Od pewnego czasu ZUS kontroluje pracodawców, którzy stosowali umowy zlecenia i nalicza oraz egzekwuje składki w przypadkach, gdy zgodnie z obowiązującym prawem, czyli ustawą z 1997 roku, składki musiałyby być odprowadzane tylko od pierwszej umowy zlecenie, a od kolejnych już nie.

- O ile wcześniej ZUS przychylał się do tej interpretacji, o tyle w ostatnich dwóch latach uważa, że ta pierwsza umowa była pozorna, a kolejne, zazwyczaj na dużo wyższe kwoty, są właściwe i to one powinny być obłożone składkami, więc nalicza z tego tytułu wysokie kwoty do zapłaty. W takiej sytuacji formalnie przedsiębiorca może w ramach regresu żądać spłaty części tych kwot od pracowników i zdarzały się takie sytuacje, więc problem dotyczy obu stron umowy. To jest bomba z opóźnionym zapłonem, która zaraz wybuchnie, bo ZUS zwiększa skalę kontroli.

- Główną przyczyną zwiększania się liczby umów zleceń, w tym tych, których wykonywanie w latach 2008-2017 nie wiązało i nie wiąże się z obowiązkiem odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne, była błędnie sformułowana oraz nieudolnie implementowana idea taniego państwa, realizowana nakazami ustawowymi. Próbowano wszelkimi możliwymi działaniami oraz konstrukcjami prawnymi obniżyć koszty pracy.

- Prowadziliśmy przez kilka lat szczegółowy monitoring i wielokrotnie alarmowaliśmy, że ceny za roboczogodzinę w przetargach publicznych wynosiły 7, 5, a nawet 3 złote! Jak miałoby to pokryć minimalne wynagrodzenie i do tego jeszcze składki na ubezpieczenie społeczne? Takie stawki były przez wiele lat normą w wielu instytucjach publicznych - to my przedsiębiorcy przez lata apelowaliśmy, że te patologie należy ukrócić. Dziś sytuacja odbija się rykoszetem na pracodawcach i pracownikach - podczas, gdy korzystał budżet państwa płacąc zaniżone stawki.

- A zatem to mechanizm narzucony de facto przez prawodawcę spowodował systematyczne zwiększanie się popularności stosowania umów zlecenia i doprowadził do trendu wzrostowego tak w zakresie ich liczby, jak też wartości. Tym samym przeniesiono ryzyko gospodarcze, związane ze wzrostem kosztów pracy, spowodowanym działaniami państwa polskiego, na przedsiębiorców będących kontrahentami tego państwa. Nie jest więc prawdą, że beneficjentem stosowania umów zlecenia był wykonawca usług. Jedynym faktycznym beneficjentem tej struktury był zamawiający usługi, czyli budżet państwa, o czym świadczy analiza cen w zamówieniach publicznych. Wykonawcy zmuszeni warunkami ekonomicznymi kontraktów dostosowywali koszty pracy do zaniżanych cen usług na rynku, sięgając po dopuszczone przez prawo umowy zlecenia niepodlegające oskładkowaniu składką emerytalną i rentową.

W jakich branżach skala takiego zjawiska jest największa i gdzie może wystąpić problem?

- Narażone są głównie branże usługowe, gdzie wpływ kosztów jest wyższy niż w produkcyjnych. Przede wszystkim budowlanka, catering, ochroniarska, wierzchołkiem góry lodowej są szpitale, a według doniesień prasowych nawet w sądach część aplikantów pracuje na takich umowach zlecenie.

Jaka może być skala takich należności wobec ZUS, jeśli kontrolerzy zakładu stosowaliby nowe podejście do umów, czyli egzekwowali składki od wszystkich kolejnych umów zlecenie zawieranych z tym samym pracodawcą?

- Przeprowadziliśmy analizy tej sytuacji, zleciliśmy opracowanie ekspertyzy w dwóch niezależnych firmach konsultingowych. Skala jest olbrzymia i to jest bomba z opóźnionym zapłonem, która wkrótce może wybuchnąć. Według naszych wyliczeń państwo zaoszczędziło w latach 2008-2016 na usługach w ramach zamówień publicznych około 25-30 miliardów złotych! Trudno dziś ścigać przedsiębiorców i egzekwować od nich kolejne daniny, jeśli nie otrzymali oni takich środków od zamawiających organów administracji państwowej i samorządowej.

- Należy jednak podkreślić, że ZUS jest wykonawcą instrukcji legislacyjnych - a zatem nie ponosi odpowiedzialności za zaistniałą sytuacją. Jest jedynie reprezentantem państwa wobec podmiotów gospodarczych. Rzeczywistą odpowiedzialność ponoszą rządzący, którzy w latach 2008-2015 akceptowali zaniżanie stawek na rynku zamówień publicznych, brak waloryzacji kontraktów realizowanych przez wykonawców i w konsekwencji masowe zatrudnianie ludzi na umowy zlecenia oskładkowane wyłącznie składką zdrowotną.

Jakie proponujecie wyjście z tej sytuacji?

- Naszym zdaniem trzeba uporządkować rynek pracy w Polsce przez uszczelnienie i uproszczenie systemu, wprowadzając zasadę, że praca wykonywana u tego samego pracodawcy powinna być tak samo obłożona składkami ZUS, czyli do wysokości 30-krotności średniej krajowej bez względu na formę umowy. To zwiększy stosowanie umów o pracę, ale nie zabije umów zlecenie jako formy, która w niektórych przypadkach jest wygodniejsza i bardziej uzasadniona. Jednocześnie wyrównamy warunki konkurencji na rynku i zapewnimy odpowiednią podstawę wyliczenia emerytury pracownikom.

Jakie konkretnie rozwiązania mają przynieść taki skutek?

- Przygotowaliśmy takie rozwiązania, na których skorzysta każda ze stron, więc z dużymi szansami na akceptację. Proponujemy, żeby ZUS odstąpił od naliczania i windykowania należności z tytułu niezapłaconych składek ZUS od umów zlecenie. Budżet na tym skorzysta, bo co roku będzie wpływać dodatkowe 2 mld zł w wyniku powszechnego ozusowania nowych umów, a takich wpływów nie uzyskałby nawet w wyniku dalszych kontroli i ściąganiu zaległych składek od umów zlecenie, bo Zakład może w praktyce skontrolować i naliczyć je w około 5 proc. firm.

- Warto podkreślić, że wprowadzenie ozusowania umów zleceń do wysokości minimalnego wynagrodzenia przyniosło ponad 600 mln złotych dodatkowego wzrostu składek od umów zleceń w 2016 roku w stosunku do 2015 roku. Ocena skutków regulacji przewidywała zwiększenie o 50 mln zł z tego tytułu.

- Z kolei pracownikom, którzy świadczyli pracę na podstawie umów zlecenie, powinny być zaksięgowane wstecznie składki ZUS od kwot wynagrodzenia, które były realnie zapłacone, dzięki temu będą mieć wyższą podstawę do wyliczenia przyszłej emerytury. Nasza propozycja zapewnia też bezpieczeństwo samym pracownikom, od których przynajmniej teoretycznie pracodawcy mogliby w ramach regresu żądać kwot, które musieli odprowadzić do ZUS. Dlatego NSZZ Solidarność przychyla się do tego by razem z nami sygnować takie rozwiązanie.

Ale z czyjej puli mają być zaksięgowane wstecznie te składki w ZUS? Kto je realnie uiści?

- W ZUS będzie to operacja księgowa, ale te kwoty będą pokrywane z wyższych wpływów uzyskanych na odprowadzaniu składek od wszystkich nowych umów zlecenie, co będzie rozłożone w czasie. Warto też podkreślić, że przyjmując takie kompromisowe rozwiązanie, ZUS będzie mógł odstąpić od kontroli umów zlecenie i skupić się na innych zadaniach.

Zakłada pan, że ta propozycja spotka się z przychylnym przyjęciem przez rząd?

- Tak, właśnie z tego względu, że tu nie ma przegranych, więc żadna ze stron nie powinna być przeciwnikiem tej koncepcji. Zwłaszcza biorąc pod uwagę, że to ze strony przedstawicieli firm wychodzi propozycja "ozusowania" wszystkich nowych umów zlecenie, które będą zawierane w przyszłości. Z drugiej strony NSZZ Solidarność postuluje, by przedsiębiorcy, czyli pracodawcy, zostali uwolnieni od tych długów, a jednocześnie budżet dostaje 2 mld zł więcej, więc moim zdaniem do jest rozwiązanie do przyjęcia przez rząd.

Ale propozycja dotyczy tylko umów - zlecenie, a umowy śmieciowe to także umowy o dzieło, które były nadużywane i stosowane w sytuacjach, gdy sposób "świadczenia dzieła" spełniał warunki umowy o pracę, czyli np. była podległość służbowa, wyznaczone godziny pracy itd. Ta koncepcja nie dotyka tego problemu?

- Ta propozycja nie dotyka umów o dzieło, gdyż jest to specyficzny rodzaj umów i dużo trudniejszy do uporządkowania na gruncie prawnym. Problem umów o dzieło to przede wszystkim obszar dla Państwowej Inspekcji Pracy, która w ramach kontroli może badać, czy były lub są spełniane warunki umowy o pracę i wszczynać postępowania oraz w uzasadnionych przypadkach nakładać kary. Nie oznacza to, że nie będziemy razem z NSZZ Solidarność szukać odpowiednich rozwiązań, ale ze względu na wyższy stopień skomplikowania oraz presję czasu na dziś priorytetem jest rozwiązanie problemu umów zlecenie, a potem zajmiemy się umowami o dzieło. Zresztą jeśli odpadnie problem umów zlecenie, to ZUS i PIP będą miały więcej czasu na kontrolowanie umów o dzieło.

Gdyby te propozycje jednak nie zostały przyjęte i nie przekształciły się w prawne rozwiązania, to które branże najbardziej by ucierpiały?

- Niestety zagrożeni są duzi pracodawcy czyli największe grupy zawodowe. Firmy budowlane zatrudniające około 600 tys. osób, sprzątające (około 300 tys. pracowników), ochroniarskie (280 tys. zatrudnionych), ale nie tylko, bo przecież np. kasjerzy w marketach też byli zatrudniani na umowach zlecenie. Najpierw będą upadały średnie firmy, bo tam była największa skala stosowania umów zlecenie. Warto zauważyć, że w przypadku branży ochroniarskiej czy sprzątającej to są przede wszystkim polskie firmy. W wielu przypadkach konieczność zapłacenia spornych składek ZUS od umów zlecenie oznaczałaby ich bankructwo, w ich miejsce przyjdą inne, ale głównie zagraniczne.

Kiedy Federacja Przedsiębiorców Polskich i NSZZ Solidarność przedstawią rządowi to kompleksowe rozwiązanie?

- Zakładam, że w przyszłym tygodniu.

Proponujecie rodzaj abolicji, ale przecież na pewno byli tacy przedsiębiorcy, którzy nie wypychali pracowników na umowy zlecenia, ale zatrudniali uczciwe na umowach o pracę. I teraz będą traktowani na równi z tymi, którzy naginając prawo obniżali koszty pracy?

- Takich przedsiębiorców praktycznie już nie ma, ponieważ gdyby stosowali to podejście, to nie wytrzymaliby konkurencji i nie utrzymaliby się na rynku. Warto też zaznaczyć, że źródłem problemu było prawo dotyczące zamówień publicznych. W 2008 roku, kiedy ogłaszano duże przetargi publiczne, ustawodawca wówczas, chcąc zapobiec podnoszeniu cen w trakcie realizacji kontraktów, zniósł waloryzację w trakcie trwania umów. W efekcie powstała taka sytuacja, że jeśli w czasie gdy przedsiębiorca realizował kontrakt wzrosły wynagrodzenia, to w związku z tym, że nie mógł zwaloryzować umowy o ten wzrost, spadały mu marże, które i tak były niskie. Dodatkowo w związku z tym, że wówczas przy rozstrzyganiu przetargów obowiązywało kryterium ceny, to firmy wyceniały usługi na niskim poziomie cenowym, często niemal "po kosztach". W tej sytuacji jedynym sposobem było obniżanie kosztów wynagrodzeń przez zamiany umów o pracę na zlecenia.

- Działo się to za przyzwoleniem, państwa, które kupowało tak nisko wyceniane usługi, czyli można powiedzieć, że zachowywało się jak paser. W 2014 roku udało się z naszej inicjatywy zmienić ustawę o zamówieniach publicznych tak, że zrezygnowano z kryterium najniższej ceny, co prowadziło do tych patologii, jednocześnie umożliwiając waloryzację umów w trzech uzasadnionych przypadkach. Natomiast ówczesny rząd nie zgodził się na wpisanie do ustawy umowy o pracę jako jedynej formy zatrudnienia w podmiotach biorących udział w przetargach publicznych. Dopiero niedawno, na wniosek ministerstwa rozwoju, wprowadzono taką zmianę. Dodatkowo rynek został niedawno uporządkowany dzięki wprowadzeniu godzinowej stawki minimalnej na umowach zlecenie.

Powiedział pan, że ta tykająca bomba może wysadzić również szpitale. Jak to możliwe?

- W tym przypadku stosowanie nieozusowanych umów miało na celu ominięcie przepisów ograniczających maksymalną liczbę godzin jaką mogą przepracować lekarze. Stosowano takie rozwiązanie, że lekarze podpisywali kontrakty, a oprócz tego w tym samym szpitalu zawierali umowy zlecenia. Już co najmniej kilka szpitali w Polsce miało kontrole ZUS i w ich wyniku muszą zwrócić składki od zawieranych w przeszłości umów zlecenie, ponieważ Zakład uznał, że w związku z tym, że praca była świadczona dla tego samego pracodawcy, to wszystkie umowy powinny być "ozusowane".

Rozmawiała Monika Krześniak-Sajewicz

Polecamy: PIT 2017