Analiza. Banki centralne mają coraz więcej zadań

Skoro bankom centralnym ciągle przybywa zadań do wykonania, zrzucane są na nie kolejne, z którymi nie radzą sobie politycy, to czy można oczekiwać od nich wiarygodności w realizacji zadań, do których zostały powołane? Taki na przykład nasz bank centralny, kupuje rządowy (i gwarantowany przez rząd) dług, ale każdy widzi w swojej kieszeni, jak zadbał o stabilność cen.  

"(...) silna presja na banki centralne, aby robiły więcej, oznacza, że niektóre działania podważają wiarygodność ich zaangażowania w ich podstawowe funkcje" - napisał Philip Turner, wykładowca Uniwersytetu w Bazylei, a wcześniej członek kierownictwa Banku Rozliczeń Międzynarodowych na stronach Project Syndicate.

"Nie ma czasu do stracenia by stworzyć procedury minimalizujące te zagrożenia. Fakt, że niezależne banki centralne zdolne są do podejmowania innowacyjnych (a przez to kontrowersyjnych) działań, to jeden z największych sukcesów polityki gospodarczej ostatnich 20 lat. Erozja ich niezależności jest zagrożeniem, któremu należy się przeciwstawić" - dodał.

Bo jak odpowiedzieć na zasadnicze pytanie - czym właściwie powinien się zajmować amerykański bank centralny Fed, którego mandat jest wzorem dla wielu banków centralnych świata? Każdy wie, że powinien się troszczyć zarówno o stabilność cen, jak też dbać o maksymalne zatrudnienie w amerykańskiej gospodarce. Ale nie tylko. Bo ustawa z 1977 roku nakłada na Fed również obowiązek zapewnienia umiarkowanych długoterminowych stóp procentowych - przypomina Philip Turner. Czy te trzy zadania są w ogóle do pogodzenia?

Dodajmy, że po wybuchu Wielkiego Kryzysu z przełomu lat 20. i 30. zeszłego stulecia amerykański bank centralny niemal całkowicie stracił swoją niezależność i stał się kasjerem rządu USA. Dopiero umowa pomiędzy Fed a Departamentem Skarbu ("The Treasury-Fed Accord") zawarta w marcu 1951 roku spowodowała oddzielenie obowiązków zarządzania długiem rządowym od polityki pieniężnej. Położyła ona podwaliny pod nowoczesny Fed i faktyczną niezależność banku centralnego. Ale umowa ta wymagała od Fed "zapewnienia pomyślnego finansowania potrzeb rządu i jednocześnie zminimalizowania monetyzacji długu publicznego" - zwraca uwagę Philip Turner.

"Zminimalizowanie monetyzacji" to piękne określenie. Chodzi w nim o to, żeby bank centralny starał się raczej nie kupować bezpośrednio od rządu jego obligacji, a robił to w taki sposób, w jaki robi to większość banków centralnych na świecie. Rząd emituje swoje papiery, banki je kupują i dopiero wtedy bank centralny nadstawia swoją kieszeń. W sumie chodzi o istnienie tego pośredniczącego ogniwa, które - dodajmy - bierze na siebie spore ryzyko, czego strefa euro doświadczyła w latach 2010-12.   

Do tego wszystkiego dochodzi kolejny cel Fed, podobny jak w przypadku większości banków centralnych na świecie. Jest on odpowiedzialny za zapewnienie stabilnego systemu finansowego, a w tym także za nadzór nad bankami (Fed nadzoruje w rzeczywistości ponad 20 największych banków w USA, a część obowiązków nadzorczych dzieli z innymi agencjami).

Kiedy w 2013 roku powstawał nadzór nad największymi ponad 120 bankami strefy euro przy Europejskim Banku Centralnym, przetoczyła się bardzo poważna dyskusja nad tym, czy bank centralny może godzić dwa cele - politykę pieniężną i dbałość o stabilność systemu finansowego. Przytoczono wtedy wszystkie możliwe konflikty interesu, jakie mogą zachodzić.

Czy banki centralne są w stanie to wszystko ze sobą pogodzić? Philip Turner przytacza słynną regułę pierwszego laureata Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii z 1969 roku, Jana Tinbergena. Twierdził on, że ile bank centralny ma niezależnych celów swej polityki, tyle powinien on mieć niezależnych instrumentów służących jej realizacji.

I tu pojawiło się rozwiązanie, innowacyjne, ale też niebezpieczne. Bo banki centralne, zamiast dobierać instrumenty do poszczególnych celów, zastąpiły je wszystkie "polityką bilansową", czyli powiększania swojego bilansu. Faktem jest, że dzięki temu udało się osiągnąć wiele różnych celów, zwłaszcza kiedy stopy procentowe doszły do "zera" i przestały działać. Przykłady?

Kiedy jedynym instrumentem Europejskiego Banku Centralnego była krótkoterminowa stopa procentowa, ta sama polityka pieniężna dotyczyła wszystkich członków strefy euro, niezależnie od uwarunkowań krajowych. Dlatego m.in. nie udało się pobudzić inflacji na Południu Europy. W 2012 roku EBC wprowadził "politykę bilansową" po to, żeby ratować strefę euro. O co chodzi z tą polityką bilansową?

Polega ona na tym, że bank centralny kupuje rozmaite aktywa dzięki czemu rośnie jego bilans. Jakie aktywa? To właśnie jest zasadnicze pytanie i ich wybór podporządkowany jest kierunkom jego polityki. Jeśli kupuje obligacje rządowe, to sam ten fakt powoduje inną ocenę ich ryzyka. Dzięki temu EBC po 2012 roku spowodował ponowną kompresję spreadów w strefie euro, czyli to, że rządy Włoch czy Hiszpanii nie musiały płacić wielokrotnie wyższych odsetek od swojego zadłużenia niż np. rządy Holandii czy Niemiec.  

Specjalny program średnioterminowych pożyczek dla banków prowadzony przez EBC był z kolei atrakcyjny dla banków w tych krajach, gdzie miały słabszy dostęp do depozytów. Dodajmy, że w okresie kryzysu zadłużenia np. Włosi przenosili swoje oszczędności do banków niemieckich. Tam, gdzie banki miały gorszy dostęp do depozytów kredyty były droższe. Instrument EBC wpłynął na obniżenie ich ceny.

"Polityka EBC dotycząca bilansu może zatem zapewnić silniejszy bodziec monetarny w krajach, w których jest to najbardziej potrzebne" - napisał Philip Turner.

"Umieszczenie bilansu w centrum polityki pieniężnej jest równoznaczne z rewolucją" - dodał.

I podkreślił, że taka polityka zapobiegła trzem ogromnym wstrząsom - po globalnym kryzysie finansowym w 2008 roku, w 2012 roku w czasie kryzysu zadłużenia w strefie euro, a po raz trzeci po wybuchu pandemii.

Ale sukces tej polityki stworzył nowe oczekiwania. Bo dlaczego bank centralny nie miałby kupować obligacji - zarówno publicznych jak i prywatnych - służących np. finansowaniu budowy infrastruktury publicznej, tanich mieszkań, czy też polityki klimatycznej. Wszystko to jest bardzo potrzebne, a wymówka, że "banki centralne takich rzeczy nie robią" już nie działa.

Co więcej, takie rozwiązania poddawane są pod dyskusję przez samych bankierów centralnych. W 2020 roku podczas Europejskiego Kongresu Finansowego w Sopocie możliwość zakupu "zielonych aktywów" przez banki centralne zasugerowała wiceprezes banku centralnego Szwecji (Sveriges Riksbank) Anna Breman.

Dlatego kwestia "co robią banki centralne, a czego nie robią" wymaga poważnego zastanowienia. Philip Turner proponuje, żeby dokonać niezależnego przeglądu kosztów i korzyści z działań banków centralnych. Modelem dla takiej międzynarodowej instytucji mogło by być Niezależne Biuro Oceny Międzynarodowego Funduszu Walutowego 

Ważna jest także zagwarantowanie bankom centralnym pełnej niezależności w kształtowaniu swojej polityki bilansowej. A sprowadza się to do tego, żeby to co kupiły, mogły - gdy uznają to za potrzebne - sprzedać.

"Aby skutecznie prowadzić politykę pieniężną, (banki centralne) muszą zachować prawo do sprzedaży wszelkich nabywanych aktywów" - napisał Philip Turner.

Jacek Ramotowski