Analiza Interii. Ile rząd może dorzucić na walkę z "drugą falą"

Dokładnie 11,7 biliona dolarów to kwota wydana do 11 września tego roku przez państwa świata na walkę z kryzysem gospodarczym spowodowanym pandemią. To tyle co 12 proc. globalnego PKB. Zwiększyła dług publiczny do blisko 100 proc. PKB całego świata.

Deficyty budżetowe państw wyniosą w tym roku średnio 9 proc. PKB. W gospodarkach rozwiniętych dług wzrośnie do 120 proc. ich PKB, najwięcej od zakończenia II wojny światowej. W przyszłym roku będzie to 125 proc. W krajach zaliczanych do rynków wschodzących - dług wzrośnie o 10 punktów proc. i sięgnie 65 proc. ich PKB - analizuje sytuację MFW w "Monitorze Fiskalnym" opublikowanym z okazji październikowego szczytu.  

"Wysoki poziom długu publicznego nie jest najbardziej istotnym ryzykiem. W najbliższym czasie priorytetem jest uniknąć przedwczesnego wycofania wsparcia fiskalnego. Wsparcie powinno trwać przynajmniej do 2021 roku, aby utrzymać ożywienie i ograniczyć blizny mogące powstać w długim terminie. Zdrowie i edukacja powinny być wszędzie na pierwszym miejscu" - napisał MFW w "Monitorze Fiskalnym".

Ale Fundusz dostrzega też drugą stronę tego samego medalu. "Rekordowe poziomy długu publicznego ograniczają możliwości dalszego wsparcia fiskalnego, szczególnie w krajach, gdzie koszty finansowania zewnętrznego lub dostęp do finansowania nakłada ograniczenia" - napisano.

MFW twierdzi, że państwa, które nie są w stanie dalej się zadłużać, powinny dostać wsparcie społeczności międzynarodowej (w tym samego MFW, który ma na to jeden bilion dolarów). Krajom w najgorszej sytuacji trzeba będzie zrestrukturyzować zadłużenie. Ale nawet te, które mają "przestrzeń fiskalną" powinny w obecnej sytuacji lepiej celować z wydawaniem pieniędzy zamiast rozrzucać je jak z helikoptera. 

"(...) wiele krajów będzie musiało zrobić więcej za mniej, biorąc pod uwagę coraz bardziej napięte ograniczenia budżetowe" - napisano.

Tym bardziej, że coraz więcej ekspertów od zdrowia publicznego mówi, iż pandemia to może być nawet perspektywa nawet jeszcze roku. Fundusz zaleca więc, żeby kraje, które doszły do takich ograniczeń stworzyły średnio- i długookresowe ramy budżetowe, w których zarówno znalazłoby się miejsce na krótkookresowe wsparcie, jak też ścieżka pokazująca jak zamierzają uniknąć ryzyka eksplozji długu w średnim terminie.

Po pierwszej fali pandemii rządowe programy pomocowe skupiały się na tym, żeby "zahibernowć" stan i relacje istniejące wcześniej w gospodarce. Do firm trafiły pieniądze, żeby nie utraciły płynności, nie zwalniały pracowników, zakonserwowały swój majątek. Fundusz przestrzega przed takim postępowaniem na dłuższa metę. Programy wsparcia powinny stać się bardziej selektywne i unikać przeszkadzania w koniecznych realokacjach międzysektorowych w miarę wznawiania działalności.

Dlatego trzeba ograniczyć programy "zatrzymania pracy", czyli dotacje do wynagrodzeń w przedsiębiorstwach, a cała para powinna pójść ma rzecz ochrony tracących pracę i przywracania ich do pracy. Trzeba pomagać w szukaniu pracy i szkoleniu nowych umiejętności. Pomagać w bezpiecznym ponownym otwarciu rentownym, ale wciąż podatnym na zagrożenia firmom, ale nie ratować za wszelką cenę grasujących od dawna po światowej gospodarce zombie. To zadanie także dla państwa.

Priorytetem w polityce na czas pandemii powinna być ochrona najsłabszych. A kiedy pandemia minie, rządy powinny skupić się na zwalczaniu ubóstwa, nierówności i inwestycjach publicznych. Jakich? MFW wcale nie zaleca przesypywać z kupy na kupę milionów ton ziemi ani wylewać w szczerym polu setek tysięcy ton betonu. Fundusz twierdzi, że inwestycje w zdrowie i edukację oraz w cyfrową i w zieloną infrastrukturę mogą być inkluzywne, poprawiać produktywność oraz odporność na zmiany klimatu i przyszłe pandemie.

"Patrząc w przyszłość, kraje będą musiały priorytetowo potraktować inwestycje w systemy opieki zdrowotnej i edukację" - napisano.

Niskie stopy procentowe będą sprzyjać publicznym inwestycjom, a w sytuacji "niezwykle dużej niepewności" tym bardziej będą one działać jako katalizator inwestycji prywatnych. "Monitor Fiskalny" szacuje, że 1 proc. PKB wydany na inwestycje publiczne może pociągnąć za sobą wzrost inwestycji prywatnych o 10 proc. powodując przyspieszenie wzrostu PKB o 2,7 proc.

A oprócz tego rządy powinny przemyśleć rozmiary obciążeń podatkowych.

"Rządy powinny również podjąć środki w celu poprawy przestrzegania przepisów podatkowych i rozważyć wyższe podatki dla bardziej zamożnych grup i wysoce dochodowych firm" - napisano.

W sytuacji, kiedy "druga fala" epidemii zamienia się w tsunami,  także polski rząd powinien zdać sobie sprawę z istniejących dylematów i na pewne pytania publicznie odpowiedzieć. Po pierwsze, czy zamierza szykować kolejny "pakiet stymulacyjny". Ale do tego potrzebna jest odpowiedź na pytanie, czy i jaką Polska ma jeszcze "przestrzeń fiskalną", czyli zdolność do finansowania programów wspomagania gospodarki?

Powiedzmy od razu - określenie "przestrzeń fiskalna" jest nadużyciem. Bo w przypadku Polski to określenie nie oznacza ona zdolności państwa do zwiększenia wydatków przy zachowaniu stabilności finansów publicznych, ale możliwość - pociągającego za sobą niezliczone ryzyka - zaciągania długów do ostatniego grosza zdolności kredytowej.

- Dopóki się ma swój bank centralny, a Polska ma, i dopóki rynki akceptują, że kupuje on rządowe obligacje w tak wielkich ilościach, można sobie wyobrazić istnienie tak wykreowanej "przestrzeni fiskalnej". Na razie rynki to akceptują, bo cały świat pogrążony jest w pandemii. Ale kiedyś się to zmieni, powróci do normalności. Pojawi się także problem nadmiernej inflacji - mówi Interii były wiceminister finansów Ludwik Kotecki.

Według "Monitora Fiskalnego" Polska jest czwartym na całym świecie obszarem, gdzie bank centralny skupuje najwięcej emitowanego przez rząd długu - po Japonii, strefie euro i USA. Od lutego do września NBP kupił 51 proc. wyemitowanych przez rząd papierów. A wielkie zakupy obligacji skarbowych dopiero przed nim. 

Ale sprawa, jaką Polska ma "przestrzeń fiskalną" nie jest wcale oczywista także z tego powodu, że polskie finanse publiczne utraciły przejrzystość. Podawany przez Ministerstwo Finansów deficyt budżetu po wrześniu wyniósł ok. 13 mld zł, co znaczy, że był śladowy. W niedawnym wywiadzie dla Interii minister finansów Tadeusz Kościński zapewniał: "Zawsze mamy w gotowości pieniądze na walkę z kryzysem".

- Trzeba sfinansować wszelkie konieczne działania, ale pamiętać, że wszystko to jest finansowane z deficytu i długu, ponieważ nie zadbano o to by mieć jakiekolwiek rezerwy na złe czasy - mówi Ludwik Kotecki.

Kosztami "tarcz" i walki z kryzysem rząd postanowił obciążyć nie bezpośrednio budżet państwa, ale Polski Fundusz Rozwoju oraz Bank Gospodarstwa Krajowego. To głownie dlatego relatywnie niskiemu deficytowi budżetu towarzyszy eksplozja deficytu instytucji rządowych i samorządowych.

Na koniec II kwartału (w ujęciu wyrównanym sezonowo) deficyt sektora rządowego i samorządowego wyniósł 19,8 proc. PKB po wzroście o 15,8 punktów proc. w ciągu kwartału. W całej Unii deficyt wynosił średnio 11,4 proc., a w strefie euro - 11,6 proc. - podał w zeszłym tygodniu Eurostat. Z krajów, dla których Eurostat opublikował dane (nie ma ich dla sześciu państw, m.in. Włoch i Hiszpanii), większy od Polski deficyt ma tylko Wielka Brytania (22,1 proc. PKB).

Blisko 20 proc. PKB deficytu w finansach publicznych to już poważny problem na przyszłość. Nie wiemy w jaki sposób rząd zamierza wielkość deficytu ujawnioną przez Eurostat obniżyć do 12 proc. planowanych na koniec roku. Na to pytanie powinniśmy także poznać odpowiedź.

- Według prognoz rządu nasz deficyt finansów publicznych na ten rok szacowany na 12 proc. PKB. To znaczy, że będziemy mieli najwyższy deficyt w Europie i zdecydowanie najszybszy przyrost długu, bo o 15,2 proc. PKB. Kiedyś trzeba będzie to spłacić - mówi Ludwik Kotecki.

Dlatego średnioterminowy plan ile i kiedy oraz z jakich źródeł zamierzamy spłacić, co zaleca MFW, wydaje się tym bardziej konieczny. Nie ma jednak pewności czy i kiedy poznamy taki plan.

Deficyt "przerzucony" na PFR i BGK daje większe pole manewru budżetowi państwa, bo po nowelizacji budżety deficyt na ten rok został w nim zaplanowany na 109,3 mld zł. Uwaga jednak - zaplanowany spadek dochodów budżetu może się okazać znacznie większy w wyniku szalejącej "drugiej fali" pandemii. Już po I półroczu dochody budżetu państwa z podatku VAT były mniejsze o prawie 8,2 mld zł niż w tym samym okresie zeszłego roku, czyli o 9,5 proc. A to znaczy, że opowieści o sukcesach w zwalczaniu "mafii VAT-owskich" w czasach dobrej koniunktury były co najmniej przesadzone.

- Ściągalność VAT okazała się cykliczna. Rosła gdy była koniunktura była wysoka. Ale w gorszych czasach dramatycznie spadła - mówi Ludwik Kotecki.

Główny ekonomista banku ING BŚK Rafał Benecki szacuje, że BGK i PFR mają jeszcze możliwości emisji długu na ok. 40 mld zł. Potwierdzają to słowa premiera Mateusza Morawieckiego, który zasugerował, że z wiosennych "tarcz" zachomikowane zostało ok. 40 mld zł.

- Skoro po nowelizacji w budżecie zapisany jest deficyt w wysokości 109,3 mld zł, to nawet pogorszenie dochodów podatkowych w ostatnim kwartale nie powinno doprowadzić do wyczerpania tak wysokiego limitu - uważa Rafał Benecki. Ale teraz ciężar wspierania gospodarki znowu przenosi się na budżet centralny.

- Pakiet covid, czyli "tarcze" odpowiadają za najwyżej połowę tego przyrostu (deficytu). I to można uznać za konieczność. Pozostałej jednak części nie da się wytłumaczyć działaniami covidowymi - dodaje Ludwik Kotecki.

Dodajmy, że budżet już przed pandemią miał spore kłopoty z utrzymaniem stabilności - w szczycie koniunktury. Przypomnijmy, że Polska była jednym z nielicznych krajów Unii, który notował wtedy deficyty, gdy inne miały nadwyżki. Stało się to za sprawą licznych wydatków bez pokrycia, określanych przez rząd "socjalnymi". Oczywiście rząd mógłby się z nich wycofać, co zwiększyłoby możliwości generowania wydatków na walkę ze skutkami pandemii lub zmniejszyło konieczność zaciągania długu o kilkadziesiąt miliardów złotych rocznie. Pytanie, czy to zrobi?

- Już przed pandemią wydatki rosły ponad miarę, a gdy przyszła recesja i nastąpił spadek dochodów, nie tylko podatkowych, ujawnił się deficyt. Nawet gdyby nie było covidu, nie byłoby nas w chwili obecnej stać na rozdmuchane w poprzednich latach wydatki. Musi być nas stać na wydatki osłaniające skutki pandemii, ale warto byłoby się zastanowić nad przyrostem całej reszty deficytu i długu - mówi Ludwik Kotecki.

- Takie wydatki, jak 500+, piątki, "trzynastki" czy "czternastki" były możliwe do sfinansowania tylko w okresie dobrej koniunktury (...) Nie mieliśmy trwałych źródeł finansowania tych wydatków. Weszliśmy w kryzys z deficytem strukturalnym. Stąd wzięły się te największe w Europie deficyty i przyrosty długu. Nie wykorzystaliśmy dobrych czasów, by deficyt strukturalny zlikwidować - dodaje.

W wywiadzie dla Interii minister finansów mówił o wynoszącej ponad 120 mld zł "poduszce finansowej" mającej pozwolić na to, żeby z tegorocznego budżetu finansować wydatki przyszłego roku. A to właśnie miały być wydatki rozwojowe, związane z absorpcją funduszy europejskich oraz funduszu Next Generation EU, których Polska ma być jednym z największych beneficjentów.

Fundusze te będą jednak dostępne prawdopodobnie później niż oczekiwano zakładając, że Polska w ogóle będzie mieć do nich dostęp, jeśli Unia nie postawi kategorycznie kwestii łamania praworządności. Ale jest i druga okoliczność - absorpcja środków wymaga stworzenia akceptowalnych przez Komisję Europejską programów. A takich po prostu nie ma.

- Unijne środki nie będą dostępne tak szybko jak myśleliśmy jeszcze trzy miesiące temu. Opóźnienia spowodują, że w 2021 roku zostanie uruchomionych maksymalnie ok. 10 proc. tych środków - mówi Ludwik Kotecki.

Rafał Benecki mówi, że jeśli epidemia zostanie z nami nie przez pierwszą połowę, a może nawet i drugą przyszłego roku, to z każdym miesiącem dalsze generowanie długu zacznie być coraz bardziej problematyczne. Ale rząd stanie też przed dylematem - czy wykorzystać "przestrzeń fiskalną" co do grosza na wspieranie gospodarki w czasie pandemii, czy też zostawić jej trochę na czas odbudowy, co umożliwi absorpcję funduszy z Unii.  

- (...) programy pomocowe są ważne, ale trzeba pomyśleć o życiu po covidzie (...) nie możemy wydać całej przestrzeni budżetowej na program antykryzysowe dzisiaj - dodaje.

Wszystkie decyzje i rozstrzygnięcia, przed którymi stoi teraz rząd będą kluczowe dla Polski i zaważą na rozwoju kraju być może na dziesięciolecia. Nie mogą się odbywać za zasłoniętą kurtyną. Perspektywa wydawania kolejnych dziesiątków, a nawet setek miliardów złotych, a następnie spłat zadłużenia muszą być całkowicie przejrzyste wobec opinii publicznej. Wymagają też planu i strategii. Czekamy.

Jacek Ramotowski