Banki "za duże, by upaść". Eksperci apelują: Potrzebna większa czujność

Kiedy niemal dokładnie rok temu upadał szwajcarski gigant Credit Suisse, wiadomo było dobrze, że wcześniej czy później do tego dojdzie. Ale nie wiadomo było, kiedy. A zwłaszcza - w jaki sposób i z jakimi konsekwencjami upadnie taki olbrzym, z sumą bilansową 540 mld dolarów, a dodatkowo globalny bank systemowo ważny, należący do ogłaszanej co roku przez globalną Radę Stabilności Finansowej (FSB) trzydziestki największych instytucji na świecie.

Sposób, w jaki bank upada, a zwłaszcza wielki bank, jest kluczowo ważny. Bo - wskutek jego powiązań z całym światowym systemem finansowym - może to spowodować trudne do wyobrażenia skutki. Być może przez całe lata Credit Suisse nie upadł tylko dlatego, że szwajcarski nadzór nie za bardzo wiedział, jak się do tego zabrać, i obawiał się globalnego trzęsienia ziemi.

Credit Suisse nie upadał, choć narzędzia uporządkowanej upadłości, czyli resolution, od kilku lat funkcjonują w światowym prawie. Mają one między innymi zabezpieczyć system finansowy przed niekontrolowanymi konsekwencjami. Choć resolution praktykowano już w USA, Hiszpanii, Austrii, we Włoszech, a także w Polsce (Getin Noble Bank), to ciągle droga w nieznane, a ze względu na to, że pozwala na składanie roszczeń akcjonariuszom i inwestorom, instytucjom za nią odpowiedzialnym drżą ręce. A w dodatku resolution praktykowano dotąd na relatywnie małych instytucjach. A tu - gigant. To tak, jakby chcieć przenieść masyw Grand Combin w inne miejsce.    

W marcu ubiegłego roku z Credit Suisse poszło w miarę gładko, ale wcale nie musiało tak być. W miarę, bo i akcjonariusze, którzy odzyskali zaledwie 3,3 mld dolarów, i właściciele obligacji, zwanych "kokosami", którzy z 17 mld dolarów nie zobaczyli ani centyma, ciągają teraz szwajcarskich nadzorców po sądach. Autorzy z MFW piszą, w jaki sposób szwajcarski nadzór mógł rozegrać wszystko lepiej.

A rozegrał w miarę dobrze, bo w obliczu masowej ucieczki deponentów (w IV kwartale 2022 roku z banku odpłynęło blisko 40 proc. depozytów) przejęcie Credit Suisse przez innego szwajcarskiego giganta UBS zostało zabezpieczone gwarancją rządową, a płynność zaoferowana przez bank centralny była prawie równa jednej czwartej szwajcarskiego PKB. Gdyby trzeba było po te środki sięgnąć, cała Szwajcaria mogłaby się znaleźć pod wodą, tak, jak kilkanaście lat wcześniej zdarzyło się to z Irlandią. 

- Chociaż ostatecznie udało się odzyskać wsparcie publiczne, wiązało się to z bardzo znaczącym, warunkowym ryzykiem fiskalnym - napisali Tobias Adrian, dyrektor departamentu Rynków Walutowych i Kapitałowych MFW, i Marc Dobler, szef wydziału w tym departamencie, w tekście na stronach Funduszu. 

Wróćmy na chwilę do kryzysu z lat 2007-2009, czyli wielkiego globalnego kryzysu finansowego. Zarażone "toksycznymi aktywami", czyli obligacjami wystawionymi pod niespłacane amerykańskie kredyty hipoteczne, banki w USA, Wielkiej Brytanii, Niemczech, Irlandii, Belgii, Francji, Austrii padałyby jak muchy, gdyby rządy tych państw nie zdecydowały się podnieść ich kapitałów i pokryć strat. Uczyniły to z wykorzystaniem pieniędzy wszystkich obywateli. Irlandia na ratowanie banków wydała 32 proc. swojego PKB. W ten sposób państwo zbankrutowało i przez kilka kolejnych lat nikt nie chciał Irlandii pożyczyć pieniędzy.

Od tamtego czasu o wielkich bankach, a zwłaszcza "parszywej" trzydziestce z listy FSB, mówi się, że są "za duże, by upaść" ("too-big-to-fail"). Są one objęte największą troską nadzorców. Artykuł Tobiasa Adriana i Marca Doblera stawia jednak pytanie, czy wystarczającą.

Żeby "zbyt wielkich, by upaść" nie było, po poprzednim kryzysie zaczęła się reforma regulacyjna zwana Bazylea III, prowadzona przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (BCBS) afiliowany przy Banku Rozliczeń Międzynarodowych (BIS). Chodziło w niej głównie o to, żeby banki, a zwłaszcza te wielkie, miały wystarczające kapitały, by pokryć nimi nawet bardzo duże straty.

Drugim najważniejszym celem reformy jest wprowadzenie nowego spojrzenia na ryzyko, jakie podejmują banki tworząc intratne aktywa, żeby mieć z nich krociowe zyski. Wprowadzona została też instytucja resolution, czyli przymusowej, szybkiej likwidacji zamiast zwykłych i przewlekłych procedur upadłościowych, które prowadzą do multiplikacji strat. I choć nie można powiedzieć, że resolution nie jest ułomna, choć można marudzić, że z Credit Suisse poszło kiepsko ("upadał" już całe lata, był typowym bankiem-zombie), to równie dobrze można odetchnąć z ulgą - a jednak w końcu się udało.

Właśnie teraz dochodzi do finalizacji nowych regulacji Bazylei III. Niektórzy mówią, że idą one tak daleko, iż jest to już zupełnie nowa Bazylea IV. Inni mówią o "endgame", czyli "finalizacji" lub "ostatecznej rozgrywce". Ta "ostateczna rozgrywka" stawia pod ścianą właśnie największe banki świata.

Co jest w niej najważniejsze? Zasady dotyczące tego, jak bank ma mierzyć ryzyko w jego różnych aspektach i w różnych klasach aktywów. Od tego, jak bank zmierzy ryzyko, zależy, ile powinien mieć kapitału. Kapitał to bezpieczeństwo, a równocześnie duży koszt dla instytucji. Banki - rzecz jasna - chcą ponosić jak najmniejsze koszty i poprzedni kryzys pokazał, że dzieje się to kosztem bezpieczeństwa. "Endgame" ma z tym skończyć.

Banki, a zwłaszcza wielkie, złożone, globalne instytucje finansowe mierzą ryzyko po swojemu. Stosują własne, wewnętrzne modele do pomiaru ryzyka (tzw. metoda IRB). Modele te wprawdzie podlegają przeglądowi i ocenie nadzorów, ale twarde dane mówią, że bankom mierzącym ryzyko za pomocą własnych modeli wychodzi, że potrzebują znacznie mniej kapitału, niż gdyby mierzyły je standardowymi metodami (SA). A te standardowe metody to określone i przypisane do konkretnych rodzajów ekspozycji wagi ryzyka, ustalone przez nadzór.

I tak np. dla obligacji rządowych waga ryzyka wynosi zero, to znaczy, że bank, który je kupuje, w ogóle nie musi na nie "odkładać" kapitału. Dla kredytów hipotecznych - co najmniej 35 proc., czyli na każdego złotego takiego kredytu bank musi mieć 35 groszy kapitału na pokrycie potencjalnych strat. A dla niektórych instrumentów sekurytyzacyjnych (jak np. obligacje, które doprowadziły do globalnego kryzysu) waga ryzyka wynosi aż 1250 proc.

Na czym polega najważniejsze stracie w finałowej rozgrywce? Na tym, że BCBS ustalił, iż bank musi porównać wyniki jego wewnętrznych modeli oceny ryzyka z metodą standardową. I bez względu na to, co z tych modeli wynika, musi odłożyć przynajmniej 72,5 proc. kapitału, jaki powinien mieć, gdyby stosował standardową metodę. Nazywa się to "output floor", co można tłumaczyć jako "dolny" czy też "wyjściowy" poziom kapitału. Chodzi generalnie o to, żeby banki w sposób bardziej spójny mierzyły swoje ryzyko i żeby ograniczyć im pole manewru do zmniejszania wymogów kapitałowych.

Pandemia zakłóciła wdrażanie Bazylei IV, zagłuszyła gwizdek rozpoczynający finałową rozgrywkę. Miał on zabrzmieć już 1 stycznia 2022 roku. W Unii terminy wejścia w życie już uchwalonych przepisów wydłużono do 1 stycznia 2025 roku (dla znacznej części przepisów termin wejścia w życie przesunięto do 2027 roku). Ale oczy całego świata zwrócone są teraz na to, co będzie się działo w USA. W lipcu zeszłego roku Fed opublikował zmiany wprowadzające nowe regulacje i zwrócił się o publiczne komentarze. I się zaczęło.

Nowe regulacje dotyczyłyby banków o sumie aktywów wynoszącej 100 mld dolarów lub więcej (czyli co najmniej takich, jak polski PKO BP). Wielkie banki miałyby rozpocząć stosowanie nowych zasad 1 lipca 2025 roku, by osiągnąć pełna zgodność z nimi od 1 lipca 2028 roku. Oprócz nowych zasad pomiaru ryzyka banki musiałyby uwzględniać niezrealizowane zyski i straty z tytułu niektórych papierów wartościowych we współczynnikach kapitałowych.

To jedna z kluczowych kwestii dla amerykańskiego systemu finansowego. Fed oszacował, że zmiany spowodowałyby wzrost wymaganych przez nadzór kapitałów największych i najbardziej złożonych instytucji o 16 proc. A to - rzecz jasna - spowodowałoby duży skok kosztów dla amerykańskich banków, a tym samym mniejsze zyski akcjonariuszy i inwestorów.

Fed w styczniu dostał komentarze do propozycji. Prezes Fed Jerome Powell przed Komisją ds. Usług Finansowych Izby Reprezentantów powiedział w marcu, że organy regulacyjne otrzymały "obszerne i bardzo merytoryczne komentarze" na temat propozycji "finalizacji" Bazylei III, ale nie podał żadnych szczegółów. Dodał, że Fed nie podjął jeszcze decyzji w sprawie kolejnych kroków i jest w trakcie dokładnej analizy uwag. Zaznaczył jednak, że jeśli regulatorzy uznają za słuszne wprowadzenie nowych zasad, "nie zawahają się tego zrobić".

- Słyszymy obawy i spodziewam się, że w propozycji pojawią się szerokie i istotne zmiany (...) Dodam, że jestem przekonany, iż produkt końcowy będzie miał szerokie poparcie zarówno w Fed, jak i na całym świecie - powiedział Jerome Powell.

Fed jest w sytuacji trudnej, bo z jednej strony upadłości trzech amerykańskich banków z marca zeszłego roku, Silicon Valley Bank, Signature Bank i First Republic, o łącznej wartości aktywów 440 mld dolarów, były drugim, trzecim i czwartym co do wielkości tego rodzaju wydarzeniem od utworzenia Federalnej Korporacji Ubezpieczeń Depozytów (FDIC) w czasach Wielkiego Kryzysu, w latach 30. ubiegłego wieku. Upadłości te - choć doszło do nich z różnych powodów - ukazały dziury w systemie nadzoru powstałe lub powiększone w 2018 roku, a więc w czasach prezydentury Donalda Trumpa, który naciskał na deregulację.

Co kluczowe - nowe propozycje zmian zawierają obowiązek uwzględniania i odzwierciedlania w kapitale niezrealizowanych strat, np. na obligacjach skarbowych. A przypomnijmy - SVB raportował już na koniec 2022 roku, że jego niezrealizowane straty "wyzerowałyby" kapitały, gdyby zostały zrealizowane.

I właśnie akurat gwałtowny odpływ depozytów spowodował, że SVB musiał sprzedawać swoje aktywa i straty te - realizować. Według wyliczeń FDIC na koniec 2022 roku niezrealizowana strata netto wszystkich amerykańskich banków na stałoprocentowych obligacjach wyniosła 620 mld dolarów, wobec 263 mld dolarów zysku netto całego amerykańskiego sektora bankowego. Gdyby banki musiały budować kapitał także na pokrycie niezrealizowanych strat, byłoby to dla nich ogromnie kosztowne. Ale SVB by nie upadł.

Przypomnijmy o jeszcze jednej ważnej okoliczności. Amerykańscy regulatorzy, żeby nie dopuścić do kolejnej panicznej ucieczki depozytów z któregoś z banków, zadeklarowali w marcu zeszłego roku, że wszystkie są gwarantowane, a nie tylko te do 250 tys. dolarów. W ten sposób kolejny upadek sporego banku mógłby pogrążyć amerykańskie finanse publiczne w taki sposób, jak kiedyś stało się to z Irlandią. Ubezpieczyciel FDIC szybko okazałby się niewypłacalny. Do tej pory nie wiadomo, jak wzrośnie składka banków na gwarancje depozytów, jeśli wszystkie pozostaną nimi objęte. W dodatku Fed zobowiązał się do dostarczania nieograniczonej płynności mającym kłopoty bankom, wystawiając w ten sposób na ryzyko swój własny bilans.

Za tym wszystkim czai się widmo powrotu do władzy Donalda Trumpa. A to on właśnie doprowadził w 2018 roku do deregulacji, które powiększyły systemowe dziury. Doradzał mu w tym Gary Cohn, były prezes wielkiego globalnego banku Goldman Sachs. Można przypuszczać, że nikt lepiej niż on nie wiedział, co naprawdę opłaca się bankom i w jaki sposób prywatyzować zyski, a upubliczniać straty. Rozluźnienie nadzoru (jak np. brak obowiązku przechodzenia testów warunków skrajnych przez instytucje o aktywach poniżej 250 mld dolarów) przyczyniło się na pewno do upadku SVB.

Nikt tak jak były prezydent USA nie spełniał oczekiwań bankowego lobby, a powrót Trumpa do władzy może tylko wzmocnić jego oczekiwania. Wiadomo, że banki, które ponoszą mniejsze koszty, podejmują większe ryzyko, nie muszą mieć tak jak inne wysokich kapitałów na jego pokrycie, mają konkurencyjne przewagi w globalnej grze. A jeśli amerykańskie banki staną się mniej bezpieczne, zamiast dokończenia reform bazylejskich mógłby nas czekać deregulacyjny wyścig do dna.  

Dlatego przedstawiciele MFW apelują do nadzorców, żeby bankom nie odpuszczali i reagowali szybko, gdy widzą, że źle się w nich dzieje.

- Inwazyjny nadzór i wczesna interwencja mają kluczowe znaczenie. Deponenci Credit Suisse stracili zaufanie w wyniku długotrwałych niepowodzeń w zarządzaniu i w zarządzaniu ryzykiem. W USA upadłe banki realizowały ryzykowne strategie biznesowe przy nieodpowiednim zarządzaniu ryzykiem. W obu przypadkach nadzorcy powinni byli działać szybciej, być bardziej asertywni i podejmować rozstrzygające decyzje - napisali autorzy MFW.

Co więcej, zachęcają oni nadzorców, żeby wnikliwie przyglądali się nie tylko gigantom, ale także mniejszym bankom, które niekoniecznie uznawane są za mające systemowe znaczenie. A szczególnie, kiedy rosną szokująco szybko. I żeby nie wahali się ich likwidować, jeśli zajdzie taka potrzeba. W ich ocenie wiele krajów stoi przed zadaniem wzmocnienia systemów gwarantowania depozytów, co nie znaczy, że powinny rozszerzać gwarancje, jak zrobiono to w USA. Bo nie można liczyć, że "uda się", tak jak w marcu zeszłego roku - tylko koniecznie trzeba znaleźć dla tych gwarancji finansowanie.

Jacek Ramotowski