Bez kasy, bez prawa do sądu

Miało być łatwiej, a wyszło jak zawsze. Potencjalni beneficjenci unijnych funduszy chyba przedwcześnie ucieszyli się, że będą mogli posiłkować się sądem gdy uznają, że instytucje zarządzające programami operacyjnymi popełniły błąd przy ocenie wniosków. Część wnioskodawców stanęła pod ścianą, gdy sądy administracyjne zaczęły oddalać ich skargi bez rozpatrzenia. Powód - skarga przysługuje tylko wtedy, gdy ocena wniosku jest negatywna. Ale co mają zrobić wnioskodawcy, których aplikacje otrzymały ocenę pozytywną, ale znaleźli się na liście rezerwowej, bo dla wszystkich chętnych nie starczyło pieniędzy? Jak mają udowodnić, że oceniający popełnili błąd?

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - znowelizowana ustawą z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności - przewiduje procedurę odwoławczą. Najpierw jest to wniesienie protestu od niekorzystnego dla beneficjenta orzeczenia instytucji zarządzającej. W dalszych artykułach (art. 30 c - 30 e) ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje możliwość wniesienia przez wnioskodawcę, którego projekt został oceniony negatywnie, a następnie podlegał procedurze odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, która również dała wynik negatywny, skargi do sądu administracyjnego.

I w tym przypadku zaczynają się dla części beneficjentów schody (o jednym z przypadków piszemy w artykule "Zrobieni w kolektor''). Skargi kierowane do sądów administracyjnych są oddalane, bo wiele z nich staje na stanowisku sprzecznym z interesem potencjalnego beneficjenta unijnej pomocy. Według sądów bowiem informacja o pozytywnej ocenie projektu, ze wskazaniem na umieszczenie tego projektu na liście rezerwowej, nie stanowi informacji o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30 b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Tym samym informacja taka wyklucza wniesienie środka odwoławczego przewidzianego ww. przepisem.

Jaka jest skala protestów i odwołań? Ministerstwo Rozwoju Regionalnego nie prowadzi statystyk dla wszystkich programów operacyjnych - prowadzą je instytucje zarządzające.

Skalę problemu prześledźmy na przykładzie największego regionu w kraju. W ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 wpłynęło ponad 3,7 tys. wniosków o dofinansowanie. Dla konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r. (data wejścia w życie nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) wpłynęły 444 protesty po ocenie formalnej i 182 dla konkursów organizowanych już według nowych przepisów. W pierwszym przypadku pozytywnie rozpatrzono 194 protesty (43 proc.), w drugim - zaledwie 36 (20 proc.). Ocenę merytoryczną zakwestionowano w 380 przypadkach (konkursy sprzed 20 grudnia 2008 r.) oraz 162 w tych późniejszych. Korzystnie dla beneficjentów załatwiono odpowiednio 172 (45 proc.) i 64 (39 proc.).

- Po protestach w zakresie oceny formalnej wojewódzki sąd administracyjny wydał 18 wyroków, w tym trzy uwzględniające sprawy na korzyść wnioskodawcy, a Naczelny Sąd Administracyjny ogłosił 6 wyroków, w tym 4 korzystne dla wnioskodawcy. Natomiast w skargach po ocenie merytorycznej wojewódzki sąd administracyjny ogłosił 15 wyroków, z czego 3 korzystne dla skarżących, a NSA 4 - wszystkie na korzyść wnioskodawcy. Beneficjenci bardzo chętnie korzystają z przysługującej im procedury odwoławczej. Zdarzają się przypadki, że dzięki złożonemu protestowi projekt wnioskodawcy pojawia się na liście rankingowej, co skutkuje otrzymaniem dotacji z funduszy unijnych - tłumaczy Grzegorz Świętorecki, wicedyrektor Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych ds. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego.

Sądy administracyjne w różny sposób interpretują kwestię możliwości odwołania przez wnioskodawców, których projekty zostały ocenione pozytywnie, ale ze względu na brak wystarczającej ilości środków lub też uzyskanie zbyt małej liczby punktów, nie zakwalifikowały się do otrzymania dofinansowania. Znaczna część stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 30b ust. 4, ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, procedura odwoławcza może być uruchomiona tylko i wyłącznie w razie negatywnej oceny projektu. Nie biorą pod uwagę zapisu rozdziału 2.1.2 wytycznych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r.: "za przykład negatywnej oceny projektu, od której przysługuje środek odwoławczy, należy uznać przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu i w związku z tym został umieszczony na tzw. liście rezerwowej lub na liście rankingowej na pozycji, która uniemożliwia z uwagi na ww. pulę środków, podpisanie z takim wnioskodawcą umowy o dofinansowanie". Dokument ten odróżnia zatem sytuację wyczerpania środków w ramach danego konkursu od sytuacji wyczerpania środków w ramach całej alokacji przeznaczonej na dofinansowanie priorytetu lub działania uznając, że tylko w tym pierwszym przypadku wnioskodawca uprawniony jest do skorzystania z dobrodziejstwa procedury odwoławczej.

We wspomnianych "Wytycznych..." czytamy także, że "niezakwalifikowanie projektu do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji (...) wynika wyłącznie z obiektywnych przyczyn niezależnych od właściwej instytucji, w związku czym wszczęcie procedury odwoławczej jest bezcelowe, bowiem jej wynik w żadnym przypadku nie doprowadziłby do podpisania umowy o dofinansowanie". Taka interpretacja przekreśla więc szanse wnioskodawcy na ponowną, merytoryczną ocenę jego projektu, który uzyskał rekomendację do wsparcia. Wojciech Sawczuk z biura informacyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego informuje, że do wojewódzkich sądów administracyjnych wpłynęło ogółem 1.267 spraw zarejestrowanych w repertorium SA (skargi na akty i czynności), które zamknięte zostały orzeczeniem kończącym postępowanie, bądź jeszcze takiego orzeczenia nie mają. Do NSA wpłynęło natomiast 199 spraw zarejestrowanych w repertorium SK (skargi kasacyjne od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych).

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego twierdzi, że w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju celowo zostały zamieszczone przepisy wskazujące na możliwość odwołania się jedynie w przypadku oceny negatywnej, tj. takiej, w ramach której wnioskodawca nie uzyskał minimum punktów niezbędnego, aby móc zakwalifikować jego projekt do dofinansowania. W sytuacji uruchomienia procedury odwoławczej w odniesieniu do projektu niezakwalifikowanego do dofinansowania jedynie ze względu na brak środków w ramach posiadanej alokacji na konkurs, wynik tej procedury może być tego rodzaju, że nadal nie będzie możliwości dofinansowania projektu ze względu na brak pieniędzy dla wszystkich zainteresowanych. Wnioski z list rezerwowych mają szansę uzyskać dofinansowanie bez uruchamiania procedury odwoławczej, w przypadku rezygnacji innych beneficjentów czy oszczędności na przetargach.

Resort nie planuje nowelizacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z zakresu procedury odwoławczej. Urzędnicy nie wykluczają jednak, że w przyszłości - korzystając ze zbieranych obecnie doświadczeń w tej materii, w tym biorąc pod uwagę istniejące orzecznictwo - zmienione zostaną przepisy dotyczące procedury odwoławczej w taki sposób, aby były one bardziej jednoznaczne i kompleksowe, ale też zapewniające sprawny przebieg procesu aplikowania, nie powodując skomplikowania i przedłużenia całego procesu wdrażania funduszy strukturalnych.

Rafał Makowski

Współpracownik FE, dziennikarz "Panoramy Leszczyńskiej", specjalizuje się w tematyce unijnej

Rafał Cieślak, wspólnik zarządzający w Kancelarii Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz z Warszawy:

- W odczuciu wnioskodawców, jeżeli dofinansowanie nie zostanie przyznane, ocena jest negatywna bez względu na to, czy projekt formalnie zakwalifikował się do uzyskania środków unijnych. Przy tak dużej konkurencji, fakt znalezienia się na liście rezerwowej lub liście projektów rekomendowanych do wsparcia praktycznie nie zmienia sytuacji projektodawcy. Istotę sprawy stanowi tu wyczerpanie alokacji środków w ramach działania lub priorytetu, gdyż tylko w takim przypadku wnioskodawcy nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Niestety, część wnioskodawców nie ma dziś podstaw prawnych do dochodzenia swych racji na drodze sądowej lub innej. Z praktyki nie znam też pozytywnych doświadczeń wnioskodawców próbujących dochodzić swych racji w sądzie powszechnym. W mojej ocenie regulacje powinny być zmienione w taki sposób, aby umożliwić składanie odwołania również w sytuacji wyczerpania alokacji środków. Uważam ponadto, że zarówno instytucje pośredniczące (zarządzające), jak też sądy administracyjne, mogłyby przy odrobinie dobrej woli uznać w obecnym stanie prawnym interpretację odmienną od powszechnie przyjmowanej.

Fragment uzasadnienia orzeczenia NSA z 18 lutego 2010 r.

- Możliwość wniesienia środka odwoławczego w sposób jednoznaczny uzależniona jest wyłącznie od oceny projektu. Zgodnie z art. 30 b ust. 1 ustawy, wniesienie środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego dopuszczalne jest tylko w przypadku negatywnej oceny projektu. Przyjąć należy, że właśnie z uwagi na fakt, iż tylko negatywna ocena projektu daje możliwość wniesienia środka odwoławczego, wyłącznie w tego typu informacji właściwa instytucja zobligowana jest zamieścić uzasadnienie wyników oceny oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego. Wątpliwości nie powinno więc budzić, że informacja o pozytywnej ocenie projektu, ze wskazaniem na umieszczenie tego projektu na liście rezerwowej, nie stanowi informacji o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30 b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Tym samym informacja taka wyklucza wniesienie środka odwoławczego przewidzianego ww. przepisem. Błędne pouczenie zarówno o możliwości wniesienia środka odwoławczego - sprzecznie z regulacją zawarta w art. 30 b ust. 1 ww. ustawy - jak i o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie czyni rozpoznanego środka odwoławczego i skargi dopuszczalnymi.

Anna Konik - Żurawska, rzecznik Ministerstwa Rozwoju Regionalnego:

- Nie znajduje uzasadnienia postrzeganie wnioskodawców, których projekty - mimo pozytywnej oceny - nie uzyskały dofinansowania, jako pokrzywdzonych rozstrzygnięciami właściwych instytucji. Kwestię tę należy postrzegać raczej w kategoriach naturalnego i oczywistego przesiewu projektów zgłoszonych do dofinansowania w taki sposób, aby dofinansowanie mogły uzyskać najlepsze spośród zgłoszonych w ramach konkursów, czyli najbardziej konkurencyjne. Wnioskodawcy z list rezerwowych, bądź też z niższych pozycji list rankingowych, mają do wyboru albo oczekiwanie na uwolnienie się dodatkowych środków, które właściwe instytucje mogłyby przeznaczyć na dofinansowanie projektów z takich list, albo też złożenie nowego wniosku o dofinansowanie w ramach kolejnego konkursu, dokładając wszelkich starań, aby projekty te przygotowane zostały jeszcze lepiej i w sposób bardziej wpisujący się w cele i priorytety programów operacyjnych.

Włodzimierz Wowczko, kierownik oddziału oceny merytoryczno-technicznej departamentu funduszy strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego w Kielcach:

- Najczęściej odwołania są składane na wynik oceny merytoryczno-technicznej, który jest decydujący o kwestii przyznania bądź nie dofinansowania. Ocena merytoryczno-techniczna składa się z dwóch części: części A, której dokonują eksperci i gdy projekt uzyska minimum 40 punktów, przechodzi do oceny w części B oraz części B, której dokonuje zarząd województwa. Najczęściej odwołania składają beneficjenci, którym zabrakła niewielka ilość punktów do uzyskania wymaganego minimum w części A (bądź odrzuceni w tej części oceny z tzw. kryteriów ogólnodopuszczających) lub do uzyskania końcowego wyniku (A+B), pozwalającego na włączenie do dofinansowania. Wszyscy próbują w protestach wykazywać, że ocena ich projektu została przeprowadzona nieprawidłowo w danym kryterium lub kryteriach, w związku z tym mają prawo do odwołania.