Budżet: nadmuchane "zero" może niechcący pęknąć

Budżet na ten rok, który przyjął Sejm, nie przewiduje długów. Dochody i wydatki mają wynieść tyle samo - po 435,3 mld zł. Premier Mateusz Morawiecki zaznacza, że to pierwszy taki przypadek po 1990 r. Opozycja i ekonomiści zwracają uwagę na to, że rządzący po to, by osiągnąć taki cel, przełożyli zadłużenie poza budżet centralny i obciążyli nim fundusze celowe. To oznacza, że co prawda rząd zapisał budżet centralny bez zadłużenia, ale obciążył nim cały sektor finansów publicznych. Zadłużenia więc nie widać w budżecie, ale to nie znaczy, ze zniknęło - jest widoczne w innych danych.

Zaledwie trzy dni po tym jak parlamentarzyści PiS przegłosowali projekt budżetu na ten roku, Ministerstwo Finansów wstępnie poinformowało o wynikach budżetu w zeszłym roku. Wydatki przewyższyły dochody o 13,7 mld zł. I zapewne sytuacja w tym roku byłaby podobna, gdyby rząd już ponad pół roku temu nie obiecał, że w tym roku zrównoważy budżetu.

Bohdan Wyżnikiewicz, ekonomista z Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych oraz były prezes GUS, uważa, że rządowi zależy na zrównoważeniu budżetu ze względów wizerunkowych: - W ten sposób pokazuje się jako "dobry gospodarz". Dodatkowo od kilku lat udawało się systematycznie zmniejszyć deficyt, dyscyplinować wydatki. Zapanował pewnie w ekipie rządowej optymizm pod hasłem "spróbujmy pokazać, że można skonstruować budżet bez deficytu" - tłumaczy ekonomista.

Pierwsza rządowa próba zrównoważenia wydatków i dochodów na ten rok zachwiała się jesienią. Po burzliwej publicznej dyskusji rząd wycofał się z pomysłu zlikwidowania ograniczenia kwoty zarobków, od których płaci się składkę emerytalną i rentową. Zniesienie limitu 30-krotności składek ubezpieczeniowych miało przynieść ok. 5 mld zł (a według szacunków niezależnych ekspertów nawet 7 mld zł) dochodu w tym roku, ale także po kilka miliardów złotych w kolejnych. 

Ekonomiści zastanawiali się, czy rząd przedstawi projekt budżetu na 2020 r. z niewielkim deficytem, czy znajdzie inne źródło dodatkowych dochodów. Pytanie było o tyle zasadne, że coraz wyraźniejsze stawało się spowolnienie gospodarcze (z ponad 5 proc. w 2018 roku do 4 proc. w 2019 roku i 3,1 proc. w IV kwartale 2019 roku). Rząd nieco więc obniżył wartość dochodów uzyskanych z VAT w projekcie budżetu. Zapadła również decyzja, że w tym roku wypłacone ma być dodatkowe 13-te świadczenie dla wszystkich emerytów i rencistów (koszt ponad 11 mld zł).

Rząd zaordynował więc kilka źródeł dodatkowego dochodu:

- wprowadził dwie nowe daniny publiczne: opłatę od napojów słodzonych oraz od "małpek", czyli małych butelek do 300 ml alkoholu;

- podniósł (do 10 proc.), czyli wyżej niż zapowiadał wcześniej, akcyzę na papierosy i alkohol (ok. 1,7 mld zł dochodów z tytułu podniesienia akcyzy oraz VAT ze sprzedaży droższych papierosów i alkoholu);

- zmienił proporcję pomiędzy podziałem na dwa lata tzw. opłaty przekształceniowej przy przenoszeniu oszczędności z otwartych funduszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne. W tym roku do budżetu trafić ma 70 proc. opłaty (w pierwotnym projekcie było to 50 proc.), rząd szacuje, że w ten sposób do budżetu trafi ponad 16 mld zł w tym roku zamiast planowanych poprzednio ok. 12 mld zł;

- przy okazji likwidacji OFE w drugiej połowie roku zdecydował, że już od stycznia ZUS przestanie przekazywać składki do OFE (ok. 1,5 mld zł dochodu dla budżetu).

Także NBP wesprze budżet, który przyjmie ponad 7,2 mld zł zysku z banku centralnego -  kwoty tej nie było we wrześniowej wersji projektu ustawy budżetowej.

Niektóre ze zmian jak likwidacja OFE, czy wprowadzenie podatku cukrowego Sejm przegłosował na tym samym posiedzeniu, na którym przyjął projekt budżetu, czyli w zeszłym tygodniu.

- W najnowszych danych, które będą w kwietniu (w aktualizacji Programu Konwergencji) możemy zobaczyć, że powoli, ale systematycznie, rośnie udział podatków, parapodatków i różnych opłat w wartości PKB. Kilka lat temu było to 36-37 proc., a teraz może zbliżyć się on do 40 proc. - ocenia Piotr Soroczyński, główny ekonomista Krajowej Izby Gospodarczej. Przyznaje, że wolałby uporządkowanie systemu danin i podatków kosztem niewielkiego deficytu niż rozszerzanie celów, na które można wydawać pieniądze z poszczególnych funduszy celowych. Do tej pory wykorzystywano do finansowania bieżącej polityki społecznej trzy fundusze: Pracy, Rezerwy Demograficznej i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W zeszłym roku dodano jeszcze Solidarnościowy Fundusz Wsparcia Osób Niepełnosprawnych.

Największe jednak wsparcie dochodów budżetowych nie jest widoczne w budżecie, za to będzie widoczne w bilansie całego sektora finansów publicznych. PiS zastosował bowiem podobny mechanizm, z którego korzystali poprzednicy: pożyczkę dla jednego z funduszy celowych. Przesunął w ten sposób część wydatków poza budżet centralny. Budżet centralny (czyli rządowy) jest najpoważniejszą finansowo, ale jedną z kilkunastu części finansów publicznych. Kolejnymi są: finanse samorządów, rozliczenia środków Unii Europejskiej, finanse agencji wykonawczych (na przykład Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości) czy państwowe fundusze celowe, takie jak Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i właśnie Fundusz Solidarnościowy (wszystkie instytucje wymienione są w ustawie o finansach publicznych).

Posłowie PiS już pod koniec ubiegłego roku zamienili Solidarnościowy Fundusz Wsparcia Osób Niepełnosprawnych na Fundusz Solidarnościowy i dopisali, że będą z niego finansowane nie tylko programy dla osób niepełnosprawnych, ale także emerytów i rencistów. Co więcej dopisali, że Fundusz Solidarnościowy może dostawać z budżetu dotacje (te liczone są do wydatków budżetowych), ale też pożyczki (te nie są wliczane do budżetu centralnego). Pierwszą pożyczkę FS dostał jeszcze w zeszłym roku: ponad 9 mld zł z Funduszu Rezerwy Demograficznej. Ten rok zaczął więc z ponad 9 mln zadłużenia, a zakończy z prawie 26 mld zł. Informacja o tym znajduje się w załączniku do ustawy budżetowej, przedstawiającym finanse funduszy celowych.

Dzięki zapisowi o pożyczkach budżetowych na 13-tą emeryturę posłowie PiS wspomogli równowagę budżetową. Pożyczka nie jest uwzględniania w kalkulacji budżetu centralnego, a w wynikach całego sektora finansów publicznych. Ten księgowy zabieg umożliwia trzymać deficyt w ryzach. Zadłużenia nie widać w budżecie, ale to nie znaczy, że zniknęło - widoczne będzie w danych pokazujących kondycję sektora finansów publicznych. - Komisja Europejska, agencje ratingowe nie analizują budżetu centralnego, dla nich ważny jest wynik całego sektora finansów publicznych - przypomina Krystian Jaworski, ekonomista Credit Agricole i dodaje, że dopiero spojrzenie na wszystkie części finansów publicznych pozwala określić ich kondycję.

Ministerstwo Finansów szacuje w uzasadnieniu do ustawy budżetowej, że deficyt sektora finansów publicznych (sektora instytucji rządowych i samorządowych) wyniesie w tym roku 1,2 proc. PKB. Jesienią zeszłego roku (przy pierwszym projekcie ustawy budżetowej) szacowano, że będzie znacznie niższy - 0,3 proc. PKB, a jeszcze dawniej - w  Programie Konwergencji, który był opublikowany w kwietniu 2019 r. miało go nie być. Rząd szacował nawet nadwyżkę na 0,2 proc. PKB.

Zmiana pomiędzy kwietniem a grudniem (kiedy rząd zaprezentował ostateczną wersję projektu budżetu) to ok. 34 mld zł, które w tym roku zostaną wydane ponad dochody. W uzasadnieniu rząd dodał, że gdyby nie zastosował czynników o charakterze jednorazowym, na przykład dochodów z opłaty

przekształceniowej czy dodatkowych wpływów ze sprzedaży na aukcjach uprawnień  do emisji CO2 (ok. 6 mld zł) to deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 r.  wyniósł by 2,2 proc. PKB.

Te szacunki są ważne ponieważ w kolejnych latach pozostaną wydatki (program 500 +, dodatkowe świadczenie dla nestorów i rencistów), a tych jednorazowych wpłat już nie będzie. Potrzebne będzie znalezienie kolejnych źródeł dochodu lub powrót do deficytu budżetowego.

Pomysł na stosowanie pożyczek zamiast dotacji wymyślił rząd poprzedniej koalicji PO - PSL. Wtedy ZUS jako instytucja nadzorująca FUS otrzymała w ciągu kilku lat ok. 45 mld zł. Pożyczki budżetowe nie są bowiem zapisywane jako wydatki, a jako rozchód budżetu państwa, który nie ma wpływu na deficyt. Wszystkie zostały po kilku latach umorzone.

Takie "wyciąganie" długu poza budżet centralny pozwala rządowi ominąć regułę wydatkową. Stabilizująca reguła wydatkowa to specjalny, skomplikowany wzór, który pozwala na wyliczenie w danym roku dopuszczalnych wydatków instytucji publicznych. Uwzględnia m.in. średnioterminowy wzrost PKB z ośmiu lat oraz cel inflacyjny NBP. W czasach dobrej koniunktury nie dopuszcza do nadmiernego wzrostu wydatków, a w czasach gorszej koniunktury umożliwia wzrost wydatków szybszy niż średni wzrost PKB i w ten sposób łagodzi skutki spowolnienia gospodarczego. Spod reguły wyłączono m.in. agencje wykonawcze, instytucje kultury, uczelnie publiczne czy państwowe fundusze celowe.

Ekonomista Marek Rozkrut policzył, iż manewr z pożyczką z FS pozwoli na przesunięcie poza regułę wydatków ok. 14-15 mld zł, czyli ok. 0,6 proc. PKB.

Niektórzy ekonomiści zastanawiają się nad zagrożeniami dla rządowej finansowej i budżetowej układanki. Co prawda zapisanie niższej inflacji (2,5 proc) niż jest obecnie prognozowana (według różnych szacunków 3,5-4 proc. w skali roku) sprzyjać będzie zwiększeniu wpływów budżetowych. VAT naliczany jest też od sprzedaży drożejących towarów i usług, PIT od rosnących płac. Ale zagrożeniem dla dochodów może być obniżający się wzrost gospodarczy.

Dodatkowo gdy rząd tworzył projekt budżetu zakładał, że podatek cukrowy zacznie obowiązywać od kwietnia, Sejm uchwalił, że od lipca. To opóźnienie o kwartał.

Ekonomiści uważają, że języczkiem u wagi może być rynek pracy. Sytuacja na rynku pracy i wpływy do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mogą poprawić lub pogorszyć tak bilans budżetu centralnego jak i całego sektora finansów publicznych. Ważne jest to ile osób będzie pracowało i opłacało składki, czyli jakie przychody będzie miał FUS. Dobrymi sygnałami do tej pory była coraz większa grupa obcokrajowców (przede wszystkim Ukraińców), którzy płacili składki (ok. 3 proc. dochodów FUS) oraz to, że rośnie grupa osób, które choć mają prawo do emerytury to wciąż są aktywne na rynku pracy. Ale jak będzie w 2020 pokażą kolejne kwartały.

Aleksandra Fandrejewska