Co na to prawo?

W ten paradoksalny sposób im bardziej oddalamy się od państwa prawa, tym bardziej stajemy się państwem prawników. To od nich oczekują dziś wszyscy, że wysilą swoje mózgownice i sprawią, że służba zdrowia będzie leczyć pacjentów, a nie strajkować, że przestępcy będą trafiać za kratki, a nie na stanowiska państwowe. Dlaczego tak się jednak nie dzieje, dlaczego prokurator zamiast w ciszy swojego gabinetu porównywać zachowanie osób publicznych z kodeksem karnym, porównuje je przed telewizyjną kamerą z objawami choroby psychicznej? Dlaczego z takim trudem przychodzi nam budować państwo oparte na prawie?

A jak to było na Dzikim Zachodzie?

Czy chcemy może osiągnąć założone cele zbyt szybko, na skróty, w sposób rewolucyjny? A jak to się udało np. w Ameryce, na Dzikim Zachodzie? Jak wymierzającego sprawiedliwość cowboya z Dzikiego Zachodu udało się tam zastąpić autorytetem ławy przysięgłych, autorytetem sędziego? To, co rzuca się od razu w oczy, nie jest wcale zaskakujące. Z trzech władz wyodrębnionych przez Monteskiusza: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, ta ostatnia odgrywa u nas rolę ubogiego krewnego.

W Stanach Zjednoczonych, kiedy pojawia się jakaś prawnicza nowinka, weźmy na przykład matkę noszącą w swoim łonie cudze dziecko czy pacjentkę, którą chce się odłączyć od podtrzymującego życie respiratora, Amerykanin zwraca oczy w kierunku orzecznictwa sądów. Walka o życie sparaliżowanej Amerykanki Terri Schiavo jest tego najlepszym dowodem. Ani wyposażony w potężne prerogatywy prezydent, ani nie mniej potężny Kongres nie zdecydowali się na łamanie prawa i konstytucyjny konflikt ze stanowymi sądami.

Natomiast nasz obywatel w podobnej sytuacji wyciąga za każdym razem ręce w kierunku państwa. Liczy, że na Wiejskiej wydadzą jeszcze jedną ustawę, która ureguluje nowe zagadnienie prawne. W ten sposób w Polsce prawnicy przede wszystkim reprodukują prawa, podczas gdy prawnicy amerykańscy je ożywiają na sali sądowej.

Prawotwórczy non stop trwa

Kiedy w 2001 r. w ostatnim Dzienniku Ustaw z numerem 157 pojawiła się strona 13 123, wydawało się, że prawodawcza bariera dźwięku została w gmachu na Wiejskiej przekroczona i kolejne lata przyniosą opamiętanie i większą racjonalizację procesu tworzenia prawa. Tak się jednak nie stało. 31 grudnia 2002 r. padł kolejny rekord. Oto liczba Dzienników Ustaw podskoczyła do niespotykanej granicy 240 numerów, przekraczając barierę 16 000 stron. Prawotwórczy non stop trwa po dziś dzień, niezmiennie podsycany przez magiczną wręcz wiarę naszego prawodawcy w wszechmoc stanowionego prawa.

Prawnicy w Polsce przede wszystkim reprodukują prawa, podczas gdy prawnicy amerykańscy je ożywiają na sali sądowej.

O ile w 1980 r. Dziennik Ustaw liczył zaledwie 328 stron, to w 2004 r. padł kolejny rekord - liczba stron przekroczyła niebotyczną granicę 21 tys. (wzrost 60-krotny). W ciągu ostatnich dwunastu miesięcy Sejm uchwalił 250 ustaw. Dla porównania w 1994 r. uchwalono 85 ustaw, a w 1993 r. "tylko" 21 aktów prawnych tej rangi ujrzało światło dzienne. Jak to się dzieje, że dla porównania np. Brytyjczycy swój roczny dorobek legislacyjny są w stanie pomieścić na 3 tys. stron odpowiedniego dziennika urzędowego, podczas gdy my potrzebujemy do tego siedmiokrotnie większej powierzchni papieru?

Prawo doraźnych korzyści i komunałów

Prawo traktowane jest dzisiaj w Sejmie jako narzędzie do uzyskiwania doraźnych korzyści. Jego tworzenie nie jest podporządkowane spójnej, całościowej wizji państwa, tylko raczej ogólnikowym, grupowym komunałom. Wręcz symbolicznym odzwierciedleniem tego stanu ducha stała się wrzawa wokół ustawowych dopisków: "lub czasopisma" oraz "inne rośliny".

Ale jest jeszcze coś, co w psuciu naszego prawa odgrywa niepoślednią rolę. Jest to zadra, która nie rzuca się w oczy, choć jej destrukcyjna siła potrafi zniszczyć najlepiej przygotowane reformy i cele, które chce się osiągnąć. Niepowodzenie nie ominie przecież nawet najlepszego drwala, gdy ze scyzorykiem w garści porwie się na wyrąb lasu. A jak będzie poruszał się samochód, któremu zamiast kół przykręcimy gustowne kwadraciki? Również w życiu określone cele społeczne, reformy małe i systemowe można urzeczywistniać tylko za pomocą odpowiednio dobranych narzędzi prawnych. W tworzeniu prawa jest to rzecz o pierwszorzędnym znaczeniu, gdyż źle dobrane narzędzia prawne mogą w praktyce zniszczyć cele, które chce się osiągnąć.

Dlatego, jeżeli decydujemy się np. na tworzenie scentralizowanego systemu Narodowego Funduszu Zdrowia, to z całą pewnością jego fundamentów nie powinniśmy opierać na systemie umów i kontraktów między NFZ a zakładami opieki zdrowotnej.

Jeśli umowy, to nie centralizacja, nie administracyjne zarządzanie pieniędzmi, a jeśli system scentralizowanego rozdzielnictwa, to nie umowy, które są instrumentem z innego świata, ze świata opartego na równości stron i wolnym rynku. A jeśli wolny rynek usług, to nie limity. W przeciwnym razie zamiast lekarstwa podamy niedomagającemu pacjentowi pomieszanie z prawnym poplątaniem. Scentralizowany system finansów publicznych w swoim bogatym arsenale posiada znacznie skuteczniejsze narzędzia egzekucyjne niż umowy. Umowy po prostu nie pasują do administracyjnego dysponowania środkami finansowymi przez ministra.

Referendum nie może wyręczać sądu

Ta beztroska w doborze adekwatnych instrumentów prawnych kwitnie nie tylko na Wiejskiej. Zaraziły się nią również samorządy. Mieszkańcy Gorzowa i Piotrkowa Trybunalskiego mieli niedawno zadecydować w referendum o odwołaniu swych prezydentów, oskarżonych przez prokuraturę o branie łapówek. Dwie bliźniaczo podobne do siebie sprawy. I choć korupcja staje się powoli naszym sportem narodowym, ani mieszkańcy Gorzowa, ani Piotrkowa nie dali się wciągnąć w tę grę.

Obydwa referenda zakończyły się fiaskiem z powodu zbyt niskiej frekwencji przy urnach. Na mieszkańców posypały się zewsząd ciężkie zarzuty, że ludzie w Polsce, choć są krytyczni wobec korupcji, to w rzeczywistości są obojętni, aspołeczni, zniechęceni i daleko im do czynnego udziału w proteście, który mogą wyrazić w głosowaniu. W moim przekonaniu nie jest wcale tak źle ani z obywatelską potencją, ani społecznym zaangażowaniem. Czy piotrkowianie i gorzowianie nie wykazali więcej zdrowego rozsądku niż pomysłodawcy referendum? Przecież ich wiedza na temat dowodów popełnienia przestępstwa przez prezydentów była praktycznie żadna, a w każdym razie niewspółmiernie mała do wiedzy prokuratora i sądu, który jednak nie zabrał jeszcze w tej sprawie głosu.

Nie, z całą pewnością referendum lokalne nie może być narzędziem prawnym, za pomocą którego wymierza się sprawiedliwość osobom publicznym za popełnione przez nich przestępstwa? Referendum nie może ani uprzedzać, ani wyręczać wymiaru sprawiedliwości, choćby nie wiem jak ślamazarnego, nie może odwoływać samorządowców na podstawie poszlak i domniemań popełnienia przestępstwa. W takiej sytuacji aż prosi się, by prezydenci, którym postawiono tak poważne zarzuty, zostali zawieszeni w pełnieniu swych funkcji do czasu wyjaśnienia sprawy przez niezawisły sąd. Ale cóż, akurat takiego instrumentu prawnego, jak na złość, nie znajdziemy w naszych opasłych ustawach.

Prawnicza wirówka nonsensu

Tak jak bierność może być od czasu do czasu oznaką zdrowego rozsądku, tak nadaktywność w żonglowaniu instrumentami prawnymi może niekiedy zakończyć się klapą. Przewodniczący sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, widząc, jakie trudności z przesłuchaniem prezydenta ma komisja śledcza, zaoferował do przesłuchania głowy państwa forum swojej komisji. Zapomniał tylko dodać, że Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej może istotnie przesłuchiwać prezydenta, ale tylko wtedy, gdy 140 członków Zgromadzenia Narodowego złoży wniosek o pociągnięcie prezydenta do odpowiedzialności konstytucyjnej.

Może więc go przesłuchać jako oskarżonego, kiedy zarzuci mu się konkretne bezprawie, gdy tymczasem komisja śledcza usiłowała przesłuchać prezydenta tylko jako świadka.

Inny rodzaj nadaktywności wykazał niedawno Lech Wałęsa. Otóż zwrócił się on do prokuratury, by ta wszczęła dochodzenie i ustaliła, czy on, Lech Wałęsa, zawierał przy Okrągłym Stole, a także w innych miejscach jakieś potajemne porozumienia z władzami PRL. Prokurator, czytając ten list, pomyślał zapewne w pierwszej chwili: "Mój Boże, czy to jest zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa czy może tylko taka obywatelska nadwrażliwość". O ile L. Wałęsa rwie się zapewne do rozmowy z prokuratorem, to senator A. Chronowski, który podsłuchiwał i nagrywał na magnetofon sam siebie, oświadczył w ubiegłym tygodniu, że z prokuraturą więcej rozmawiać już nie będzie, choćby grożono mu sankcjami karnymi.

"Czuję się potraktowany instrumentalnie" - oświadczył. Mnie natomiast ciekawi, jak w tej wirówce nonsensu czują się obywatele RP. Czy czują się bezpieczni i szczęśliwi, czy mogą spać spokojnie, czy też budzą się przerażeni, cali zlani potem. A może pogodzili się już, że polityka to taka wariacka profesja? I co na to wszystko prawo?

Andrzej Jankowski