Spis treści:
- Nikt już nie wierzy w zacieśnienie fiskalne
- Klauzula wyjścia. Z czym się to je?
- Dlaczego w tym roku deficyt będzie taki duży?
- Z roku na rok stabilizować finanse będzie trudniej
- Rok 2026 będzie krytyczny dla ustabilizowania finansów publicznych - mówi Interii Sławomir Dudek, prezes Instytutu Finansów Publicznych i współautor publikowanego od kilku lat raportu "Zagrożenia nadmiernego długu publicznego", którego najnowsza edycja została opublikowana podczas Europejskiego Kongresu Finansowego w Sopocie.
Jak na razie widzimy, że finanse publiczne się omsknęły. W zeszłym roku, zamiast pierwotnie planowanego deficytu 5,1 proc. PKB, wyszło ostatecznie 6,6 proc. W tym roku - zgodnie z wieloletnim planem przywracania do równowagi finansów publicznych - miało być 5,5 proc. PKB, choć ustawa budżetowa przewiduje 7,3 proc. PKB. Będzie 6,3 proc. - deklaruje rząd w pierwszym sprawozdaniu z realizacji wieloletniego planu przywracania finansów do równowagi. Skąd takie rozbieżności? Powodem wielkiego deficytu wcale nie jest to, że zbroimy się po zęby.
Przypomnijmy - w ubiegłym roku Komisja Europejska nałożyła na Polskę procedurę nadmiernego deficytu (EDP). W odpowiedzi na nią rząd jesienią 2024 roku przyjął "Średniookresowy plan budżetowo-strukturalny na lata 2025-2028" będący strategią powrotu finansów publicznych do stabilizacji w średnim terminie. Chodzi o to, żeby deficyt powrócił poniżej pułapu 3 proc. PKB, a dług publiczny był nie większy niż 60 proc. PKB. Tak mówią zasady fiskalne zapisane w Traktacie z Maastricht.
Nikt już nie wierzy w zacieśnienie fiskalne
W średniookresowym planie - zatwierdzonym następnie przez KE i Radę Europejską - rząd zobowiązał się do obniżenia nominalnego deficytu sektora do 5,5 proc. PKB w 2025 roku, a potem dalej - do 2,9 proc. PKB w 2028 roku. Pomimo że dług w 2026 roku ma przekroczyć dopuszczalny pułap, wskutek realizacji średniookresowego planu miał się znaleźć ponownie "pod poprzeczką" na początku kolejnej dekady.
- Generalny przekaz ministra finansów był taki, że przekroczenie przez dług 60 proc. będzie tymczasowe, natomiast osoby, które analizują dane o finansach publicznych, w to nie wierzą. Już w przyszłym roku przekraczamy 60 proc. i będzie to 62,3 proc., a w kolejnych latach dochodzimy do 65 proc. PKB - mówił koordynator prognoz makroekonomicznych EKF Marcin Mrowiec, prezentując konsensus prognoz eksperckich.
- Ankietowani (przez EKF) nie wierzą w zacieśnienie fiskalne. Deficyty budżetowe prowadzą do monotonicznego narastania długu - dodał.
Żeby zapewnić obniżenie nominalnego deficytu, rząd zobowiązał się w średniookresowym planie poprawiać pierwotny wynik finansów publicznych o 0,82 proc PKB średniorocznie, przy czym o 0,25 proc. PKB w 2025 roku, a w kolejnych trzech latach - o 1 proc. PKB. W 2025 roku to się nie uda. Teraz pozostaje pytanie, czy rząd przedstawi na 2026 rok budżet przewidujący zacieśnienie o 1 proc. PKB, czy też sobie odpuści.
Przed końcem kwietnia rząd przyjął pierwsze sprawozdanie z wykonania planu za lata 2024-25. I w tym właśnie sprawozdaniu podaje, że deficyt finansów publicznych w tym roku wyniesie 6,3 proc. PKB. Czy to wywraca planowaną ścieżkę obniżania deficytu? Jeszcze nie. Ale czyni ją dużo bardziej ryzykowną.
Klauzula wyjścia. Z czym się to je?
Jak zmniejszyć to ryzyko? W marcu wraz z ogłoszeniem programu "ReArm Europe" KE zaproponowała państwom członkowskim skorzystanie z tzw. klauzuli wyjścia, czyli zawieszenie reguł fiskalnych pod warunkiem, że wzrost deficytu ponad 3 proc. PKB jest spowodowany wydatkami na obronność. W sumie oznacza to przyzwolenie na zwiększenie deficytu do 4,5 proc. PKB, o ile 1,5 punktu procentowego "dodatkowego" deficytu powstało za sprawą zwiększenia wydatków zbrojeniowych. Polski rząd skwapliwie zadeklarował, że skorzysta z klauzuli wyjścia.
Klauzula wyjścia nie oznacza, że piekła nie ma. Po pierwsze, dotyczy wydatków obronnych zgodnie z unijną klasyfikacją wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych według ich funkcji, a przyrost tych wydatków ma być rozpatrywany względem 2021 roku. Po drugie klauzula wyjścia nie kończy EDP. Zakończenie procedury ma następować według dotychczasowych zasad, czyli gdy deficyt nominalny sektora publicznego znajdzie się trwale poniżej 3 proc. PKB. Zgodnie z unijną definicją przyrost wydatków obronnych w Polsce w porównaniu do 2021 roku w latach 2024-25 wynosi odpowiednio 1,1 i 1,3 proc. PKB. Widać z tego wyraźnie, że to inne wydatki, a nie zbrojenia powodują, iż deficyt jest nadmierny. Jeśli deficyt w tym roku wyniesie 6,3 proc. PKB, to po odjęciu wydatków na zbrojenia pozostaje jeszcze 5 proc. PKB deficytu wynikającego ze zwiększenia innych wydatków.
Dlaczego tak się omsknęło? Zeszłoroczny deficyt 6,6 proc. PKB - GUS podał te dane w kwietniu - był o 1,3 pkt. proc. wyższy niż w 2023 roku i o 0,9 pkt. proc. wyższy niż prognozowano na rok ubiegły rok. Dochody podatkowe były niższe, zwłaszcza z VAT, gdyż pomimo wysokiego wzrostu wynagrodzeń ludzie więcej oszczędzali, a mniej wydawali na konsumpcję, a PKB urósł mniej, niż zakładano. Inflacja też była niższa, co przy takim samym wolumenie konsumpcji obniża wpływy z VAT, gdyż podatek pobierany jest od ceny nominalnej.
W sprawozdaniu rząd przyznaje, że zwiększył także wydatki. Więcej finansował inwestycje publiczne ze środków budżetowych, wyższe też było spożycie publiczne, co oznacza prawdopodobnie przede wszystkim wyższy wzrost płac w instytucjach publicznych. Dodajmy do tego wrześniową powódź na Dolnym Śląsku, której skutki w ciągu dwóch lat pochłonęły ponad 6 mld zł dodatkowych wydatków z budżetu, prawdopodobnie całkowicie uzasadnionych.
Dlaczego w tym roku deficyt będzie taki duży?
W tym roku także się omsknie. Deficyt wyniesie 6,3 proc. PKB. Rząd pisze, że głównym powodem będą niższe od planowanych dochody, zwłaszcza podatkowe, a w szczególności - z VAT. Niższe dochody z VAT w zeszłym roku obniżyły je na kolejne lata. Konsumpcja także będzie mniejsza od zakładanej w średniookresowym planie i mniejsza będzie baza podatkowa, bo wzrost PKB (plan mówił o 3,7 proc.) będzie również niższy od założeń.
W sprawozdaniu rząd natomiast deklaruje, że powściągnie w tym roku wydatki. Przed ich niekontrolowanym wzrostem ma chronić reguła wydatkowa. Wzrost wydatków w tym roku ma być nawet niższy, niż zakładano i wynieść 5,8 proc., a nie o 6,3 proc. Dlatego skala zacieśnienia fiskalnego ma być w tym roku wynieść 0,21 proc. PKB, czyli niemal tyle, co w pierwotnym planie.
Przypomnijmy, że do zacieśnienia dojdzie głównie za sprawą zamrożenia progów podatkowych w PIT, co da w tym roku 0,32 proc. PKB po stronie dochodów. Zaplanowane, ale i zawetowane obniżenie składki zdrowotnej dla przedsiębiorców miało zmniejszyć dochody finansów publicznych o 0,09 proc. PKB, co znaczy, że jest szansa, iż zacieśnienie będzie o tyle większe. Być może w takim razie może deficyt zejdzie w okolice 6,2 proc. PKB, żeby rząd mógł mieć powody do pochwalenia się w przyszłorocznym sprawozdaniu.
Z roku na rok stabilizować finanse będzie trudniej
Dla ścieżki powrotu do stabilności finansów publicznych to nie jest dobry sygnał. Ale - choć wielkość deficytu się omsknęła - rząd tłumaczy, że dotrzymał zobowiązania do minimalnego zacieśnienia, jakie było zaplanowane. Pewne jest jedno - prawdziwym testem dla finansów publicznych i intencji rządu będzie 2026 rok. Na przyszły rok rząd zadeklarował zmniejszenie deficytu o 1 punkt proc. PKB, a potem po 1 pp. przez dwa kolejne lata.
Tymczasem z przyjętych przez rząd założeń makroekonomicznych na lata 2025-29 wynika, że będzie to coraz trudniejsze zadanie. Według rządowych prognoz gospodarka w przyszłym roku urośnie jeszcze o 3,5 proc., ale w 2027 roku - już o 3 proc., w 2028 - o 2,7 proc. a w 2029 - o 2,6 proc. Rząd zaznacza przy tym w sprawozdaniu z realizacji planu, że nie uwzględnia ono skutków, jakie mogą wyniknąć z "wojen handlowych" Donalda Trumpa.
Ustawa budżetowa na 2025 rok zakłada, że dochody państwa wyniosą 632,6 mld zł, wydatki nie przekroczą 921,6 mld zł, a deficyt budżetu sięgnie maksymalnie 289 mld zł, czyli 7,3 proc. PKB. Ustawa została przygotowana przy założeniu, że w 2025 roku wzrost PKB wyniesie 3,9 proc., a inflacja średnioroczna - 5 proc. Prawdopodobnie zarówno wzrost, jak inflacja będą niższe. Deficyt może być w związku z tym wyższy, niż to wynika z kwietniowego sprawozdania, choć może być nieco niższy, niż przewiduje ustawa. Tylko że to porażka, a nie sukces.
Jacek Ramotowski
