Europejskie państwo dobrobytu w defensywie

Autorzy (Willem Adema, Pauline Fron, Maxime Ladaique "Is the European Welfare State really more expensive? Indicators on social spending, 1980-2012; and a manual to the OECD Social Expenditure Database (SOCX)", OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 124, OECD Publishing) podają, że między 1980 a 2007 r. wydatki socjalne (public social spending) wzrosły w klubie państw bogatych i zamożnych o ponad 20 proc.

W tym czasie ich udział w łącznym PKB uczestników OECD powiększył się o 3,6 punktu procentowego, osiągając w ostatnim roku okresu 19,2 proc. W kolejnych latach tempo przyrostu obciążeń socjalnych doznało jeszcze silniejszego wzmożenia. W 2009 roku udział wydatków na szeroko rozumiane zabezpieczenie społeczne (emerytury i renty, ochrona zdrowia, zasiłki dla niepracujących, bezrobotnych, mało zarabiających) wyniósł już 22,5 proc. PKB, a w prognozie na lata 2011-2012 mowa jest o poziomie ok. 22 proc.

W 2007 roku, przeciętnie w OECD, wydatki emerytalne stanowiły 7 proc. PKB, wydatki na zdrowie - 5,8 proc., na wsparcie dochodów populacji w wieku produkcyjnym - 3,9 proc., zaś 2,1 proc. poszło na pozostałe wydatki socjalne. Suma czterech wymienionych pozycji wynosi 18,8 punkty procentowe; reszta, tj. 0,4 pp to drobniejsze pozycje, np. z kategorii aktywizacji zawodowej. Znajomości tych wskaźników zawsze towarzyszyć musi jednak wiedza, że OECD to bardzo heterogeniczna zbieranina. Na jednym biegunie jest Chile, Korea Południowa, czy Nowa Zelandia, a więc (przynajmniej istnieje takie domniemane) mekki liberałów, a na drugim Francja i Skandynawia - oazy socjałów.

Bardzo więc przy wnioskowaniu wystrzegać się należy szufladkowania i pułapek utartych sądów. W 1980 roku najniższy - poza Turcją, Koreą Płd. i Meksykiem - udział wydatków socjalnych w PKB miały Portugalia (9,9 proc.), Grecja (10,2), Australia (10,3) i Japonia (10,4).

Turcję (ze wskaźnikiem 3,2 proc. wówczas i ok. 10 proc. obecnie) trzeba wyjąć poza nawias ze względu na wyznaniowe podglebie. Jedna z pięciu naczelnych zasad islamu "zaka" to wiara, że wszystko należy do Boga, a ewentualne bogactwo jest jedynie powierzone człowiekowi. Stąd obowiązek dzielenia się z bliźnimi, przekazywania jałmużny, corocznej daniny, która zwyczajowo wynosi ok. 2,5 proc. posiadanego kapitału. W takich okolicznościach wymuszona redystrybucja za pośrednictwem systemu podatkowego traci sporo na znaczeniu. Reguły zwartej i odpowiedzialnej za swych członków rodziny zawiera konfucjanizm (Korea), a Meksyk to pod względem kwestii społecznych naprawdę "istny Meksyk".

Na drugim biegunie była w 1980 roku Szwecja (27,2 proc.), Dania i Holandia (po 24,8 proc.) i Belgia - 23,5 proc. udziału wydatków na cele socjalne w PKB. Polska plasuje się niemal dokładnie w środku OECD-owskiej stawki (19,8 proc. w 2007 r.) oraz 21,4 proc. i 21,1 proc. w prognozach na 2011 i 2012 r.

Przez niemal trzy dekady bardzo powoli, lecz nieustannie zacierają się w OECD różnice pod względem znaczenia wydatków socjalnych w poszczególnych państwach i gospodarkach. Pomińmy ze wspomnianych powodów Turcję, Koreę, Meksyk oraz dodatkowo Chile, Izrael i Estonię, które przystąpiły do OECD 10-15 lat temu. Jeśli tak zrobimy zauważa się, że odstęp dzielący państwa z największym i najmniejszym udziałem publicznych wydatków socjalnych w PKB zmniejszył się z 17,3 punktów procentowych w 1980 roku do 12,7 pp w 2007 roku.

Jeśli sprawdzą się szacunki na 2011 i 2012 r., to rozziew między najwyższym udziałem we Francji (29,9 proc.) a najniższym w Australii (16,1 proc.) będzie nieco większy w porównaniu z 2007 rokiem. Nie świadczy to jednak o zwiększaniu wydatków. Recesje lub dreptanie w miejscu większości gospodarek umownego Zachodu zwiększyło ciężar rachunków socjalnych w relacji do cofającego się lub - w najlepszym wypadku - stagnacyjnego PKB. W takich okolicznościach, w ujęciu relatywnym udział "socjalu" w dochodach narodowych narasta. Ta konstatacja pomaga zrozumieć tytuł, jaki został nadany opracowaniu.

Okres badania - jak na zjawiska ekonomiczno-finansowe - jest nieco przykrótki. Widać jednak tendencję, którą określić można mianem "linia oporu". Przebiega ona teraz w bliskich okolicach 20-procentowego udziału wydatków socjalnych w PKB. Wydaje się, że wyjąwszy spod rozważań ekstrema wynikające z historycznych zaszłości i bieżących trudności, państwo dobrobytu utknęło na zajętych wcześniej pozycjach i długo ich (z myślą o pochodzie naprzód) nie opuści.

W szwedzkim, ekstremalnym wręcz, przypadku państwa dobrobytu udział publicznych wydatków socjalnych w PKB poszybował w ostatniej dekadzie XX wieku wysoko. Tylko do końca lat 80. minionego stulecia był to efekt świadomej polityki i powodzenia kraju na polu gospodarczym. Historyczny pułap został osiągnięty w 1993 roku, gdy wskaźnik wyniósł 35,7 proc. Źródłem tego rekordu nie była jednak szczodrość państwa, a jego bezsilność w obliczu wielkiego kryzysu bankowego w Szwecji, który apogeum osiągnął właśnie w 1993 r. Bezsilność polegała na tym, że wydatki socjalne były sztywne, a PKB będący źródłem dochodów niezbędnych do ich pokrycia z roku na rok mniejszy.

Po tym doświadczeniu, Szwecja wróciła teraz do poziomu sprzed 31 lat. W 1980 i w 2011 udział "socjalu" w PKB wynosił 27,2 proc. Gospodarka szwedzka kwitnie dziś, więc gdyby teza o ukształtowaniu się linii oporu była wątpliwa, to "socjal" rósłby dziś ponownie, a tak nie jest.

Spuentować można, że za wzrost udziału wydatków socjalnych w PKB w ostatnich paru latach jest w obszarze OECD odpowiedzialny raczej mechanizm kryzysowy, a nie "dobrobytowy". Programy oszczędnościowe przyjmowane po kolei przez państwa europejskie mają za zadanie obniżyć także drugą stronę równania, czyli bezwzględne wielkości sum przeznaczanych na publiczne wydatki socjalne. Jeśli rządy wytrzymają w tym dziele, udział kosztów zabezpieczenia społecznego w dochodach narodowych ma szansę umocnić się na rozsądnym w dzisiejszych warunkach poziomie ok. 20 proc.

Warto przyjrzeć się i innym doświadczeniom. W Austrii np. bezrobotny pozostający na garnuszku państwa (który zarabiał przed utratą pracy średnią krajową i żyje w rodzinie z dwójką dzieci) otrzymał w 2007 roku 15 812 euro zasiłku. Do tej kwoty dolicza mu się "zwrot" podatku w wysokości 669 euro, a więc efektywnie taka modelowa rodzina miała tam do dyspozycji 16 481 euro rocznie, czyli prawie 1400 euro miesięcznie. Szwedzka podstawowa komórka społeczna, będąca w tej samej sytuacji, otrzymała od państwa w 2007 roku 19 122 euro, lecz od tej sumy odprowadziła 5 147 euro w podatkach i składkach na ubezpieczenie społeczne. "Do ręki" zostało jej zatem 13 966, czyli ok. 200 euro na miesiąc mniej niż Austriakom.

Podatki bezpośrednie i pośrednie nakładane na świadczenia socjalne obniżają ich rzeczywisty (netto) udział w PKB państw należących do OECD. Rękę fiskusa szczególnie widać w krajach skandynawskich. W Danii, Finlandii i Szwecji podatki od beneficjów socjalnych wynoszą lub nawet przekraczają równowartość 5 proc. PKB. Bliskie zera są one w Australii, Kanadzie, Korei, Japonii, Meksyku i USA.

Mamy więc w wielu krajach należących do OECD taką prawidłowość. Państwo dobrobytu rozdaje obywatelom korzyści, by potem im je zabierać podatkami i składkami by znowu je rozdawać, tym razem na emerytury, leczenie i zasiłki.

Przykład ten prowadzi do kolejnej kwestii, nie tylko o finansowo-ekonomicznym, lecz również ideologicznym zabarwieniu. Wydatki socjalne zwykło się natychmiast i nieodwołalnie kojarzyć z zadaniami państwa i redystrybucją dochodów. I rzeczywiście, od czasów kanclerza Bismarcka i premiera Lloyda George'a zabezpieczenie społeczne to coraz bardziej wyróżniający się na tle innych obowiązek państwa. Gorzej, że rządy z coraz większym trudem są mu w stanie (i to tylko jako tako) podołać. Zwykło się przy tym pomijać prywatne zasoby jako źródło zabezpieczenia społecznego.

Pełniejszy obraz całkowitych kosztów zabezpieczenia społecznego powstaje po uwzględnieniu w rachunkach także wydatków prywatnych. W USA stanowiły one w 2007 roku ponad 10 proc. PKB, przy czym większość z nich przeznaczona była na leczenie. Istotny odsetek PKB (powyżej 5 proc.) prywatne wydatki na cele socjalne stanowiły w 2007 roku także w Kanadzie, Holandii, Wielkiej Brytanii, Szwajcarii, na Islandii.

Okazuje się, że po zsumowaniu wypływów ze źródeł budżetowych i parabudżetowych oraz prywatnych, nie ma pod względem wielkości wydatków na cele socjalne zbyt wielkich różnic między państwami/społeczeństwami uznawanymi zwyczajowo za mało czułe na tzw. kwestie społeczne, a krajami, w których budżety dla potrzebujących są - wedle stereotypu - szeroko otwarte. Różnice między Austrią, Kanadą, Danią, Finlandią, Włochami, Japonią, Holandią, Portugalią, Wielką Brytanią, a USA wynoszą najwyżej drobne punkty procentowe udziału w PKB.

Co ciekawsze, jeśli ujmować jedynie wydatki publiczne, USA znalazły się w 2007 r. dopiero na 23. miejscu wśród 27 zestawionych państw OECD według udziału wydatków socjalnych w PKB. Jeśli jednak ułożyć ranking łącznych wydatków netto na cele socjalne uwzględniający wydatki publiczne brutto, opodatkowanie i środki prywatne przeznaczone na zaopatrzenie emerytalne i leczenie, to Stany Zjednoczone wędrują w rankingu aż na 4. miejsce od samej góry.

W całym obszarze OECD zasoby prywatne mają jednak w zaopatrzeniu socjalnym znaczenie bliskie marginesowemu. Stanowiły one w 2007 roku jedynie 2,5 proc. udziału w łącznym PKB, a w innym ujęciu ok. 11 proc. całości środków (publicznych i prywatnych) przeznaczanych na ten cel.

W kategorii brutto Polska znajduje się prawie idealnie w rejonie stanów średnich. W świadczeniach na rękę niedaleko nam do ogona. W 2007 roku udział publicznych wydatków na zabezpieczenie społeczne wyniósł w 34 państwach OECD - 19,2 proc., a w Polsce - 19,8 proc. Ponad połowa tych środków (10,8 proc. udziału w PKB) wydatkowana była u nas na emerytury i renty. Więcej na emerytury ze środków publicznych przeznaczono jedynie w Turcji (58,4 proc. całości wydatków ma zabezpieczenie społeczne), we Włoszech (56,5 proc.) i w Grecji (55,8 proc.).

Przygnębiająca jest informacja, że spośród państw członkowskich OECD tylko Węgry wydatkują najmniejszą część na zdrowie. Udział ochrony zdrowia w wydatkach ogółem na zabezpieczenie socjalne wyniósł w Polsce cztery lata temu 23,2 proc. a na Węgrzech 22,9 proc. Pominąwszy z podanego już względu Koreę, największy udział wydatków na zdrowie w puli socjalu finansowanego ze środków publicznych miały Stany Zjednoczone (44,7 proc.).

Jeśli zawierzyć szacunkom autorów opracowania, w ostatnich paru latach nic się niemal u nas nie zmieniło i na zdrowie wydajemy teraz w kategoriach brutto 23,7-24,2 proc. tego co na wszystkie cele społeczne razem. Widać więc, że trzeba samemu mocno dbać o zdrowie.

Jan Cipiur