Felieton Gwiazdowskiego: Niezależny jak prokurator

Niestety, brak jest rozdzielenia stanowiska prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości w Konstytucji, co pozwala zwykłej większości sejmowej raz te stanowiska rozdzielać, a raz łączyć zwykłą ustawą. Z drugiej jednak strony mogło być jeszcze gorzej, bo gdy dyskutowano na Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego kwestie wymiaru sprawiedliwości, to pojawił się projekt, aby umieścić w niej przepis jednoznacznie przesadzający, że prokuratorem generalnym jest minister sprawiedliwości.

Istnieje pogląd, że połączenie tych stanowisk wynikało z sytuacji politycznej, jaka panowała podczas obrad Okrągłego Stołu i w pierwszych latach demokracji. Ale to nieprawda. Owszem, w stalinowskim modelu prokuratury powierzono jej, jako odrębnemu organowi, "strzeżenie praworządności". Chęć odejścia od tego modelu w 1989 roku była więc całkiem zrozumiała. Problem polega na tym, jak od tego modelu odchodzono. 

Prokurator w systemie komunistycznym miał strzec "praworządności ludowej", czyli de facto woli wodza, który nie był nazywany wodzem - jak w systemie faszystowskim - tylko "Przewodniczącym" albo "Pierwszym Sekretarzem". Wprowadzenie do komunistycznej konstytucji przepisów o "stojącym na straży praworządności" prokuratorze było też posunięciem werbalnym przeznaczonym na potrzeby mamienia praworządnością "ludu pracującego miast i wsi".

Zgodnie z art. 55 ust. 1 Konstytucji PRL z 1952 roku prokurator generalny był powoływany i odwoływany przez Radę Państwa. A Rada Państwa działała albo na polecenie rządu, albo na polecenie partii. Przy "Okrągłym Stole" strona "solidarnościowa" i rządowa nie doszły do porozumienia w sprawie prokuratury i wpisały ją do protokołu rozbieżności. 

Opozycja uważała, wtedy, pewnie słusznie, że prokuratura powinna być demokratycznie kontrolowana i zakładała, że łatwiej jej będzie sprawować tę kontrolę poprzez komisje sejmowe, jeśli prokurator generalny będzie ministrem sprawiedliwości, który jest odpowiedzialny przed Sejmem. Dlatego ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL wprowadziła unię personalną między tymi organami, a prokurator generalny przestał sprawować "kontrolę przestrzegania prawa". I nie ma w tym nic dziwnego. 

Prokurator jest bowiem od ścigania naruszeń prawa, a nie od "kontroli jego przestrzegania". To nie wykluczało jednak ani rozdzielenia Prokuratury Generalnej od Ministerstwa Sprawiedliwości, ani pozostawienia przepisów o niezależności prokuratury i jej funkcjach (innych niż "strzeżenie praworządności") i obowiązkach w Konstytucji. Stało się jednak inaczej.

Najpierw ustawą z dnia 22 marca 1990 roku zniesiono Prokuraturę Generalną, której funkcję przejął Departament Prokuratury w Ministerstwa Sprawiedliwości i zreformowano strukturę organizacyjną prokuratury.

Orędownikiem połączenia urzędu ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego był w 1989 roku Aleksander Bendkowski - minister sprawiedliwości w rządzie Tadeusza Mazowieckiego. Dla swojej wygody zapewne. Kancelaria Prezydenta Wojciecha Jaruzelskiego miała wówczas zdanie przeciwne. Prezentował je minister Józef Kozioł - minister stanu odpowiedzialny za kontakty z rządem Tadeusza Mazowieckiego. Też ludowiec - jak Bendkowski. Prezydent Jaruzelski w przypadku rozbieżności zdań przychylał się zazwyczaj do opinii premiera Mazowieckiego. W tej sprawie Mazowiecki poprosił prezydenta o zaakceptowanie propozycji Bendkowskiego jako stanowiska całego rządu.

Faktyczne przyczyny takiej reformy przedstawił Jan Widacki, ale dopiero na posiedzeniu Sejmu 26 czerwca 2008 roku podczas dyskusji nad projektem ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze, która przywracała odrębność prokuratorowi generalnemu: To był czas, kiedy prezydentem był gen. Jaruzelski. Prokuratura Generalna była nadzorowana przez prezydenta, podlegała prezydentowi, który dziedziczył kompetencje po Radzie Państwa. Chodziło, krótko mówiąc, o to, aby prokuraturę odebrać prezydentowi Jaruzelskiemu, taka była motywacja polityczna, choć to oczywiście różnie argumentowano.

Po wyborach w 2005 roku, gdy się okazało, że PiS z PO nie tylko nie będą rządzić wspólnie, ale że zaczynają budować między sobą nienawiść, przy której wcześniejsze animozje pomiędzy opozycją a kolejnymi rządami wydają się drobnymi niesnaskami, jeden z liderów PO - Jan Rokita - zaprezentował ośmiopunktowy "Program Naprawy Rzeczpospolitej". 

Punkt drugi obejmował zmiany w sądownictwie: zniesienie immunitetu sędziowskiego i wprowadzenie zmian składu Krajowej Rady Sądownictwa - jej członkowie mieliby być powoływani spośród osób mających autorytet publiczny, ale nie wyznaczanych z korporacji sędziowskiej, a punkt trzeci - reformę prokuratury: rozdzielenie funkcji prokuratora generalnego od funkcji ministra sprawiedliwości, przeniesienie nadzoru nad prokuratorami do sądów, likwidacja prokuratury krajowej i prokuratur apelacyjnych. 

Co ciekawe, dokument wraz z Rokitą zaprezentowali poseł Paweł Śpiewak oraz senator Jarosław Gowin. Jak powiedział Rokita: to dwie symboliczne dla PO postaci. Śpiewak jest symbolem liberalnego filaru PO, a Gowin - konserwatywnego. To wspólne wystąpienie miało być świadectwem głębokiej liberalno-konserwatywnej syntezy programu. Ale inni liderzy PO skrytykowali plan Rokity. Sojusznika znaleźli w prezydencie Lechu Kaczyńskim i oczywiście w Zbigniewie Ziobrze, zdaniem których zmiany w prokuraturze nie pozwolą rządowi realizować "polityki karnej"!!! A politykę tę realizował na przykład prokurator Adam Roch, który prowadził sprawę Marka Dochnala i uzyskał zgodę sądu na osadzenie w areszcie tymczasowym jego księgowej, która była w 9. miesiącu ciąży (!). 

Donald Tusk najpierw pozbył się z Platformy Rokity, później Śpiewaka i Gowina, a rozdzielenie stanowiska prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości zrobił tak, że prokuraturą rządzili prokuratorzy, którzy zostali nimi jeszcze w stanie wojennym. Nawet prokurator Roch przez jakiś czas pozostał w prokuraturze.

W 2007 roku nawet specjalną sesję naukową na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego zorganizowano na temat niezależności prokuratury i rozdzielenia stanowiska Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości

Po wyborach parlamentarnych w 2007 roku Platforma Obywatelska postanowiła stanowisko ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego rozdzielić. Trochę na wspomnienie wybryków Zbigniewa Ziobry jako ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego w jednej osobie. Zajęło jej to jednak trzy lata. Zrobiła to dopiero w roku 2010. I, niestety, zrobiła to w najgorszy z możliwych sposób.

Prokurator generalny nie tylko nie powinien mieć wcześniejszego doświadczenia w pracy w prokuraturze, ale wręcz przeciwnie - powinien nie mieć takiego doświadczenia! Żeby nie otaczał się starą prokuratorską gwardią, jak to zrobił Andrzej Seremet. Może to też by nic nie dało, ale inaczej na pewno się nie da. 

Prokurator generalny powinien być powoływany na jedną, siedmioletnią kadencję, bez możliwości reelekcji, żeby o tę reelekcję nie zabiegał wśród polityków w okresie pierwszej kadencji. Tryb jego wyboru powinien być zbliżony do tego, w jaki się wybiera prezesa NBP, po zakończeniu kadencji pobierałby dożywotnią pensję w takiej samej wysokości, ale przez co najmniej pięć lat miałby zakaz zajmowania się polityką i zajmowania jakichś stanowisk. A wszystko po to, aby w okresie sprawowania funkcji "nie zaprzątało" mu uwagi myślenie o swojej przyszłości i podejmowanie decyzji w "trosce" o tę przyszłość.

Każdy prokurator powinien też mieć bezwzględny zakaz wypowiadania się publicznie o sprawach, które sam prowadzi. Pamiętacie Państwo liczne materiały informacyjne, w których padały słowa, że prokurator się kimś "interesuje"? W państwie prawa prokurator może prowadzić postępowanie (dochodzenie albo śledztwo) i oskarżać domniemanych sprawców w sądach. A interesować to się może filatelistyką. Ale na zapytanie "prokuratura się interesuje", Google "wyrzuca" prawie 150 tys. wyników. O tym "zainteresowaniu" opinię publiczną informują dziennikarze "śledczy". 

Prokuratorzy po to łamią prawo, przekazując dziennikarzom poufne informacje, żeby manipulować opinią publiczną, a nie informować ją o czymkolwiek. Gdyby chodziło o informowanie, to rzecznik prasowy prokuratury zorganizowałby konferencję prasową.

Zresztą na poważne zmiany w prokuraturze w roku 2011 było już za późno. Z braku jakichkolwiek postanowień Konstytucji oraz ustaw organicznych, każda zwykła większość sejmowa może robić z prokuraturą, co jej się podoba. A przecież doświadczenia już pierwszych lat funkcjonowania modelu wprowadzonego w 1990 roku przemawiały za tym, by nadać prokuraturze wymiar ustrojowy.

Jednakże tylko w trzech spośród siedmiu projektów konstytucji, prokuratura miała mieć umocowanie konstytucyjne. W myśl projektu prezydenckiego (Wałęsy) przy Radzie Ministrów miał działać Naczelny Prokurator RP, powoływany przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Projekt obywatelski (de facto Solidarności) przewidywał, że prokuratura strzeże praworządności (jak za Stalina), ale funkcję prokuratora generalnego sprawuje minister sprawiedliwości. Zgodnie z projektem SLD zwierzchnikiem prokuratorów miał być Kanclerz Prawa, wybierany przez Sejm na wniosek prezydenta, a jego zastępcą Prokurator Generalny, również wybierany przez Sejm.

Przepisy dotyczące prokuratury były przedmiotem prac podkomisji podstaw ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego oraz podkomisji instytucji ochrony prawa i organów wymiaru sprawiedliwości. Początkowo większość ich członków popierała opcję umieszczenia w przyszłej konstytucji przepisów o prokuraturze.

Na posiedzeniu podkomisji instytucji ochrony prawa i organów sprawiedliwości w dniu 17 maja 1994 roku jej ekspert - profesor Andrzej Murzynowski - przedstawił dwa modele usytuowania prokuratury, o których dyskutowano wówczas w Europie. Nazwał je portugalskim i francuskim. Pierwszy postulował niezależność prokuratury jako oddzielnego organu, drugi wiązał prokuraturę z rządem. Oba zakładały, że prokurator nie jest zwykłym funkcjonariuszem wymiaru sprawiedliwości typu urzędniczego, tylko funkcjonariuszem o dużym stopniu niezależności. 

Inny ekspert podkomisji - profesor Adam Strzembosz - wyraził obawę, że jeżeli zagadnienia tego typu staną się przedmiotem głosowań, to oczywiście zwycięży model istniejący, gdyż jest on najłatwiejszy i wszyscy są do niego przyzwyczajeni. I słowo ciałem się stało.

Jeszcze na posiedzeniu podkomisji redakcyjnej, zagadnień ogólnych i przepisów wprowadzających w dniu 19 stycznia 1995 roku ekspert Komisji - Leszek Wiśniewski - postulował, by prokuraturę usytuować w pozycji zbliżonej do Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż łączenie urzędów ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego powoduje fikcyjność politycznej niezależności prokuratury, organ powołany do ścigania przestępstw powinien się kierować wyłącznie konstytucją oraz ustawami, a nie wytycznymi polityków. 

Jednakże inne ustalenia poczynione zostały na spotkaniu w Popowie, które odbyło się w dniach 25-26 listopada 1994 roku. Wzięło w nim udział 20 osób zajmujących kierownicze stanowiska w wymiarze sprawiedliwości oraz organach kontroli i ochrony prawa. Taka trochę "Magdalenka Plus". Zaledwie jeden uczestnik narady opowiadał się za wyodrębnieniem prokuratury z Ministerstwa Sprawiedliwości i wyborem Prokuratora Generalnego przez Sejm. 

Syntezę propozycji wygłoszonych na spotkaniu w Popowie stanowił materiał opracowany w Ministerstwie Sprawiedliwości: "Propozycje sformułowania przepisów konstytucyjnych dotyczących szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości i gwarancji konstytucyjnych (sądownictwo, prokuratura, Trybunał Stanu i Trybunał Konstytucyjny)".

Podczas obrad Komisji Konstytucyjnej 5 września 1995 roku jej ekspert - profesor Piotr Winczorek - kwestionował połączenie funkcji prokuratora generalnego ze stanowiskiem ministra sprawiedliwości, ponieważ taki stan powodował fikcyjność politycznej niezależności prokuratorów, ale głosy ekspertów w tej sprawie nie zostały wzięte pod uwagę.

A skoro już zdecydowano o możliwości połączenia urzędów prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości uznano, że umieszczanie przepisów o prokuraturze w Konstytucji jest bezcelowe, a nawet może być szkodliwe, gdyż z jednego ministra, który ma być Prokuratorem Generalnym, czyni organ konstytucyjny.

Włodzimierz Cimoszewicz dostrzegał konieczność prawnego potwierdzenia jedynie "zewnętrznej" niezależności prokuratury, czyli niezależności od innych organów państwowych oraz wszelkich innych podmiotów, abstrahując od jej zależności od rządu sprawowanej via minister sprawiedliwości.

Poruszano też kwestię niezależności poszczególnych prokuratorów, ale Aleksander Bentkowski wyraził pogląd, że prokuratorzy są urzędnikami podporządkowanymi Prokuratorowi Generalnemu, więc mają się go słuchać, także jeżeli chodzi o politykę postępowań, jak ma być prowadzona.

W literaturze fachowej podnosi się, że ustawodawca nie zdefiniował prokuratury jako organu w systemie władz państwa za pomocą definicji formalnej i można sytuować ją gdzieś między władzą wykonawczą a sądowniczą. Ale tylko funkcjonalny związek prokuratury i sądownictwa przy zachowaniu niezależności od władzy wykonawczej jest niezbędnym warunkiem sprawnego działania prokuratury w zakresie powierzonych jej zadań. I to jest błąd. Zbyt bliskie związki prokuratury i sądownictwa są niebezpieczne dla obywateli. 

Wśród sędziów kształconych razem z prokuratorami w jednej Krajowej Szkole Sędziów i Prokuratorów pokutuje mniemanie, że prokuratura ma cokolwiek wspólnego z wymiarem sprawiedliwości. Widać to dobitnie po liczbie wniosków o zastosowanie aresztu tymczasowego, "klepanych" bezmyślnie prokuraturze przez niezawisłe sądy. Bo przecież skoro prokurator stawia komuś zarzuty, to pewnie ma do tego mocne powody. Tak bez powodów, to by zarzutów obywatelom nie stawiał - słychać często w sądowych kuluarach.

I w tym kontekście znamienna staje się historia ustanowienia instytucji sędziego śledczego. O niej też mówił profesor Murzynowski na posiedzeniu podkomisji instytucji ochrony prawa i organów sprawiedliwości w dniu 17 maja 1994 roku. Jej przewodniczący - Aleksander Bendkowski - stwierdził, że w zasadzie nie ma głosów przeciwnych, ale jest problem braków kadrowych. I pomysł padł. Z powodu chwilowych braków kadrowych! A skoro można było wyznaczyć vacatio legis na wprowadzenie dwuinstancyjności sadownictwa administracyjnego, można było zrobić to samo z sędziami śledczymi!

Gdy już zaczęto dyskusję o rozdzieleniu prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, Leszek Kubicki na wspominanej sesji naukowej "Rozdział stanowiska prokuratora generalnego od ministra sprawiedliwości" przestrzegał przed sprowadzeniem problemu rzeczywistej niezależności prokuratury do sprawy rozdzielczości lub łączenia funkcji ministra sprawiedliwości i generalnego prokuratora. Jako że sam był ministrem i prokuratorem opowiadał o "ranach" zadanych prokuraturze przez próby jej upolitycznienia i o żenujących deklaracjach lojalności składanych mu przez różnych "upadłych prokuratorów". A to przecież czas daleki od rządów PiS-u!. 

To jest problem mentalności i charakteru określonych osób - konkludował Kubicki. Tymczasem reforma prokuratury w 2011 roku opierała się na tych właśnie "określonych osobach". Niestety. Dlatego eksperyment się nie powiódł i PiS po powrocie do władzy w 2015 roku miał mocne argumenty za dalszym upolitycznianiem prokuratury, tylko na własną modłę.

I jak teraz - jak w 2011 roku - znowu rozdzielimy stanowiska prokuratura generalnego i ministra sprawiedliwości, to kiedyś znowu będzie można je łatwo połączyć.

Robert Gwiazdowski

Autor prezentuje własne poglądy i opinie

Śródtytuły pochodzą od redakcji