Felieton Gwiazdowskiego: O pewnej rażącej niesprawiedliwości

Bardzo jestem ciekawy, czy rzeczywiście padły słowa o rażącym naruszeniu prawa podczas ogłaszania wyroku i przedstawiania ustnie jego motywów i czy zostaną one powtórzone w uzasadnieniu pisemnym. To by była sensacja. Nie z powodu pana Czarneckiego. Zainteresowanie wyrokiem w jego sprawie to dla mnie okazja do zwrócenia uwagi na sprawy tysięcy podatników odbijających się przez lata od murów sądów administracyjnych, które od 2012 roku prawie przestały stwierdzać nieważność decyzji podatkowych z powodu rażącego naruszenia prawa.

W prawie cywilnym mamy takie pojęcia jak "rażące" pokrzywdzenie (art. 14 §2 K.c.), rażące uchybienie (art. 303), rażąca strata (art. 357[1] i art. 632 § 2), rażące naruszenie interesu (art. 385[1]), rażąco wygórowana kara pieniężna (art. 385[3] pkt 17) czy kara umowna (art. 484 §2), rażąco krótki termin (art. 385[3] pkt. 18), rażące przewyższenie wartości (art. 388 §1), rażące niedbalstwo (art. 757), rażąca niewdzięczność (art. 898 §1), czy rażąca obraza czci (art. 1008).

W prawie karnym "rażące" może być: przekroczenie obrony koniecznej (art. 25 §2 K.k.), naruszenie porządku prawnego (art. 68 i 75) lub jego lekceważenie (art. 115), nadużycie uprawnień (art. 326 §2), czy naruszenie dyscypliny wojskowej (art. 333 §2).

Ze zdefiniowaniem pojęcia "rażące" ani doktryna, ani orzecznictwo, ani prawa cywilnego, ani prawa karnego nie mają większych problemów. Problemy mają sądy administracyjne i doktryna prawa podatkowego.

Ustawodawca posługuje się i w Kodeksie postępowania administracyjnego, i w Ordynacji podatkowej pojęciem "naruszenia prawa". Przypomina to posłużenie się pojęciem "porządku prawnego" w Kodeksie karnym. Tymczasem sądy administracyjne oczekują, że rażące ma być naruszenie "przepisu prawnego" - czyli jednostki redakcyjnej jakiegoś aktu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach podatkowych wielokrotnie stwierdzał, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się jedynie, czy konkretny przepis został naruszony w sposób rażący".

A jest zasadnicza różnica pomiędzy "prawem" a "przepisem prawa". Można użyć porównania do różnicy pomiędzy krzesłem a krzesłem elektrycznym. Prawo to - jak definiowali Rzymianie - stałe i trwałe dążenie do tego, aby każdemu oddać to, co mu się należy (suum cuique). Prawo to ochrona godności każdego obywatela, ochrona jego własności. Prawo to poprawna legislacja. Natomiast przepis prawa to, na przykład, stawka cła od importu danego towaru. Sąd Najwyższy wyroku z 1994 roku, jak jeszcze wpadały mu sprawy podatkowe w drodze rewizji nadzwyczajnych przed reformą sądownictwa administracyjnego i wprowadzenia jego dwuinstancyjności (sygn. III ARN 15/94), stwierdził, że nałożenie błędnej (zbyt niskiej) taryfy cła nie jest wystarczające dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Bo to tylko naruszenie przepisu. A nie prawa (sic!) Natomiast wydaje się dość oczywiste, że nałożenie zbyt wysokiej taryfy już jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie tylko narusza przepis prawa ale, co ważniejsze, narusza w ten sposób prawo własności obywatela, które podlega konstytucyjnej ochronie.

Tymczasem sądy administracyjne jako wzorcowy przykład rażącego naruszenia prawa wskazują dziś sytuację, gdy wydano decyzję nakładającą podatek o stawce 33 proc., a ustawa podatkowa takiej stawki nie zna, bo najwyższa stawka to 32 proc.

A co w sytuacji, gdy nałożono podatek o znanej w ustawie stawce, np. 19 proc., ale dane zdarzenie w ogóle nie podlega opodatkowaniu? A tak się działo w sprawach tysięcy ofiar tak zwanej "ulgi meldunkowej". Otóż naruszenie nie było rażące.

Dlaczego akurat od 2012 roku wyroków stwierdzających nieważność decyzji podatkowych z powodu rażącego naruszenia prawa zapada znacznie mniej niż wcześniej? Być może zdarzył się cud i jakość pracy urzędników uległa skokowej poprawie - przestali rażąco naruszać prawo! A jakie może być inne uzasadnienie nieodwołujące się do opatrzności? Bo przecież nie zmalała liczba zwykłych uchyleń decyzji przez sądy administracyjne. Stopień społecznego zaufania do organów podatkowych też nie uległ poprawie i skarg na decyzje podatkowe nie ubyło. Tak jak były wcześniej wydawane decyzje obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, tak dalej są. Różnica polega na tym, że sądy administracyjne tego faktu nie potwierdzają już swoimi wyrokami. Dlaczego?

Otóż weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Ustawa miała na celu wymuszenie wzrostu jakości pracy funkcjonariuszy publicznych, a w szczególności zaprzestania intencjonalnego łamania praw obywateli. Ustawodawca uznał jednak zgodnie z zasadami państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, że z rażącym naruszeniem prawa skutkującym odpowiedzialnością majątkową funkcjonariuszy publicznych mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Może to zwykła koincydencja czasowa, a może jednak związek przyczynowo-skutkowy? Rozkład Gausa wyklucza raczej przypadkowość i przemawia na rzecz tezy, że sędziowie zaczęli bronić swoich kolegów urzędników, którymi wielu z nich wcześniej było osobiście. Z rażącą niesprawiedliwością wobec podatników.

*

I na koniec orzecznicza ciekawostka - z tego samego WSA w Warszawie, który orzekał w sprawie pana doktora Czarneckiego. 

25 lutego 2020 roku uchylił on własny wyrok z dnia 26 czerwca 2019 roku (sygn. III SA/Wa 2571/18). Zrobił tak po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, nie przekazując nawet sprawy do NSA. Za pierwszym razem ci sami sędziowie stwierdzili, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a za drugim razem, że jednak nie było ono rażące.

W uzasadnieniu wyroku pierwszego WSA uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 247 § 1 O.p. oraz, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Podkreślił przy tym, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy określić jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Rażące naruszenie prawa będzie zatem miało miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym, który nie budzi wątpliwości co do jego rozumienia, zostanie wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów.

A w uzasadnieniu wyroku drugiego, ten sam sąd, w tym samym składzie, raptem osiem miesięcy później orzekł, że dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia "naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego - powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność". Albowiem "możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kształtujących porządek prawny." 

Nie dość, że zachodzi między tymi wyrokami sprzeczność "oczywista", to dodatkowo "kłuje w oczy" twierdzenie, że decyzja, na podstawie której podatnikowi określa się nieistniejące zobowiązanie podatkowe, rozstrzyga o "prawach strony" i "kształtuje porządek prawny". Organ podatkowy z formalnego punktu widzenia jest rzeczywiście "stroną" postępowania, ale jego decyzja nie rozstrzygała o "prawach" podatnika (drugiej strony), tylko o jego obowiązkach. "Prawo" (do dysponowania odebranymi podatnikowi niezgodnie z prawem środkami finansowymi) to nabył Skarb Państwa na podstawie decyzji swojego własnego organu. Ale nie ukształtowała ona porządku prawnego, tylko wprowadziła bezprawie.

Robert Gwiazdowski

Autor felietony przedstawia swoje opinie i poglądy

Śródtytuły pochodzą od redakcji