Powrót do reguł fiskalnych wcale nie oznacza, że polskie finanse publiczne wyzdrowieją. Przeciwnie zmagać się będą z wciąż bardzo wysokim deficytem strukturalnym. Deficyt strukturalny to nie są realne pieniądze wpływające i wydawane z budżetu, ale wielkość czysto hipotetyczna. Ale kluczowo ważna, bo pokazuje czy finanse publiczne są, czy nie są zdrowe bez względu na to, czy koniunktura jest dobra, czy zła.
Zaledwie dwa tygodnie i jeden dzień przed odpaleniem przez polityków tzw. Zjednoczonej Prawicy fajerwerków "Polskiego Ładu" rząd przyjął "Wieloletni Plan Finansowy Państwa" wraz z aktualizacją programu konwergencji. Taki dokument rząd ogłasza co roku, zawiera on plany zarządzania finansami publicznymi na trzy lata do przodu. Obecny WPFP obejmuje okres do końca 2024 roku. Dokumenty wysyłane są do Brukseli, żeby Komisja Europejska mogła ocenić, czy sytuacja finansowa państw członkowskich jest pod kontrolą.
Co jest w tych dokumentach?
Powiedzmy od razu - nie ma w nich żadnych fajerwerków. Przedstawiają długą, żmudna i trudną ścieżkę przechodzenia finansów publicznych od sytuacji bieżącej, tej z 2021 roku, kiedy Ministerstwo Finansów samo przyznaje, że ryzyko destabilizacji finansów państwa jest wysokie, aż ku obniżeniu tego ryzyka do "średniego" w 2024 roku.
Założony w dokumentach wzrost polskiej gospodarki to tylko dalekie echo przedpandemicznych osiągnięć. W tym roku nasza gospodarka ma wzrosnąć o 3,8 proc., w przyszłym wzrost podskoczy do 4,3 proc., a potem będzie to 3,7 i 3,5 proc. w kolejnych latach. Ale prognoza MF nie bierze pod uwagę planowanego wykorzystania 34,6 mld euro (23,9 mld euro grantów i 10,8 mld euro pożyczek) z unijnego Instrumentu na Rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności.
Ministerstwo Finansów oszacowało jednak, że wykorzystanie unijnych środków z Funduszu Odbudowy powinno podnieść polski PKB o 1,2 punktu proc. w 2022 roku w stosunku do prognozy. Dzięki nim w 2040 roku nasz PKB będzie o 1,9 pp wyższy, niż gdyby środki te przeszły nam koło nosa.
Finansom publicznym przysłużyłby się slaby złoty, o 10 proc. słabszy niż teraz, czyli w okolicach 5 zł za euro. Podwyżki stóp natomiast zagrażałyby ich stabilności. Prognoza MF zakłada, że złoty do końca 2024 roku będzie stabilny na poziomie 4,53 za euro, a krótkoterminowe stopy procentowe wyniosą 0,2 proc., a więc pozostaną cały czas na takim poziomie jak teraz.
"Z tego za 1,3 proc. odpowiedzialny będzie zasób pracy i umiejętności, a pozostałe 0,6 proc. będzie wynikiem nagromadzenia kapitału produkcyjnego" - napisało MF.
Ale pieniądze z Unii, choć wpłyną na zwiększenie inwestycji publicznych do 4,8 proc. PKB, nie załatają dziur w budżecie ani nie spowodują obniżenia się zaciągniętego na walkę z pandemią długu. Nie pozwoli na to klasyfikacja tych pieniędzy.
"Według Eurostatu, granty z tego Instrumentu będą miały neutralny wpływ na ścieżkę deficytu, podobnie jak inne środki unijne, które są w tym samym czasie rejestrowane jako dochody i wydatki" - zaznaczyło Ministerstwo Finansów.
Co zatem będzie z deficytem i długiem?
Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, zgodnie z obowiązującą klasyfikacją ESA2010, według wstępnych szacunków wyniósł w 2020 roku 7,0 proc. PKB, a więc mniej niż planowano. W tym roku ma się zmniejszyć do 6,9 proc. PKB, a w następnym - do 4,2 proc. PKB, by spełnić reguły obowiązujące w Unii w 2024 roku i wynieść 2,5 proc. PKB.
Na taki wzrost deficytu, który widzimy obecnie, pozwoliła przyjęta przez Komisję Europejską zaraz po wybuchu pandemii tzw. klauzula wyjścia, czyli odstąpienia od traktatowych reguł dyscypliny fiskalnej. Ministerstwo Finansów przewiduje, że KE przedłuży obowiązywanie klauzuli wyjścia na 2022 roku, a dopiero w 2023 roku zacznie się stopniowa konsolidacja fiskalna. Trzeba więc będzie wrócić także do polskiej stabilizującej reguły wydatkowej.
Powrót do reguł fiskalnych wcale nie oznacza, że polskie finanse publiczne wyzdrowieją. Przeciwnie zmagać się będą z wciąż bardzo wysokim deficytem strukturalnym. Deficyt strukturalny to nie są realne pieniądze wpływające i wydawane z budżetu, ale wielkość czysto hipotetyczna. Ale kluczowo ważna, bo pokazuje czy finanse publiczne są, czy nie są zdrowe bez względu na to, czy koniunktura jest dobra, czy zła.
Nawet w 2018 roku, u szczytu poprzedniego cyklu znakomitej koniunktury, kiedy polskie finanse publiczne odnotowały symboliczny niemal deficyt w wysokości 0,2 proc. PKB, "wyczyszczony" z wpływu cyklu koniunkturalnego deficyt strukturalny wyniósł 1,8 proc. PKB. Wydawać się może, że to też niewiele, ale Polska przyjęła średniookresowy cel budżetowy (MTO) zakładający, że deficyt strukturalny nie będzie większy niż 1 proc. PKB. Nigdy go nie zrealizowała, a nawet gdy koniunktura była wyjątkowa, deficyt strukturalny był niemal dwa razy większy od celu.
Deficyt strukturalny - choć w myśl prognoz Ministerstwa Finansów będzie się zmniejszał - będzie wciąż zżerał polskie finanse publiczne nie pozwalając znaleźć w nich pola manewru na wzrost finansowania podstawowych potrzeb społecznych. W tym roku ma on wynieść 6,8 proc. PKB i będzie jeszcze większy niż w roku ubiegłym, kiedy było to 6,5 proc. PKB. W przyszłym ma się zmniejszyć do 4,7 proc., a w 2023 i 2024 odpowiednio do 3,9 i 3,4 proc. PKB.
"Uwzględniając rozpoczęcie konsolidacji w 2023 roku, przewidywane jest ograniczenie deficytu strukturalnego do 3,4 proc. PKB w 2024 roku" - napisało MF.
Prognoza Ministerstwa Finansów przewiduje, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie w tym roku do 60 proc. PKB z szacowanych na rok ubiegły 57,5 proc. W przyszłym roku ma się obniżyć do 59,2 proc. w 2023 do 58,7 proc. a w 2024 roku - do 57,9 proc. PKB. Dług ma się tak kształtować przy założeniu, że "ścieżka" PKB będzie zgodna z planem, kurs walutowy będzie mu stabilnie sprzyjać, a odsetki zapłacone od zadłużenia będą się zmniejszać co roku o 0,1 proc. PKB.
Ministerstwo Finansów dokonało także analizy wrażliwości swoich prognoz. Czyli tego, co może spowodować, że okażą się warte tyle, ile papier, na którym je sporządzono. Co z tej analizy wynika? Finansom publicznym przysłużyłby się slaby złoty, o 10 proc. słabszy niż obecnie, czyli w okolicach 5 zł za euro. Podwyżki stóp natomiast zagrażałyby ich stabilności. Prognoza MF zakłada, że złoty do końca 2024 roku będzie stabilny na poziomie 4,53 za euro, a krótkoterminowe stopy procentowe wyniosą 0,2 proc., a więc pozostaną cały czas na takim poziomie jak obecnie.
Co przemawia za słabym złotym?
Ministerstwo Finansów twierdzi, że osłabienie złotego poprawia konkurencyjność krajowych produktów, a więc wpływa na zwiększenie eksportu. Wzrost popytu na polskie towary sprzyja poprawie sytuacji na rynku pracy i przyspieszeniu inwestycji, co poprawia wzrost PKB. To oczywiście prowadzi do wzrostu dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych. Co ważne - wzrost dochodów jest większy od wzrostu wydatków związanych z obsługą zadłużenia w walutach obcych, co ostatecznie prowadzi do poprawy wyniku sektora finansów publicznych.
Analiza wrażliwości pokazuje, że osłabienie złotego do ok. 5 zł za euro poprawiłoby saldo finansów publicznych o ponad 1 punkt procentowych w stosunku do PKB w 2024 roku. Miałoby też duży wpływ na spadek długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB. Gdyby złoty był już teraz o 10 proc. słabszy, dług w 2024 roku zmniejszyłby się o ponad 3 punkty procentowe PKB w stosunku do tego, co zakłada prognoza. To tłumaczy dlaczego NBP interweniował na rynku walutowym stając się w ten sposób narzędziem polityki fiskalnej.
A co będzie jeśli stopy procentowe wzrosną?
Przy inflacji - oszacowanej przez GUS na 4,3 proc. w skali roku w kwietniu, a mierzonej z kolei zharmonizowanym indeksem HICP w wysokości 5,1 proc. - to całkiem zasadne pytanie. Podwyżki stóp zagroziłyby stabilności finansów publicznych - wynika z dokonanej przez Ministerstwo Finansów analizy wrażliwości.
MF uzasadnia, że gdyby nastąpił "skokowy wzrost nominalnej krótkookresowej stopy procentowej" o 1 punkt proc. w całym horyzoncie objętym analizą, to wzrosłyby stopy długoterminowe, a to spowodowałoby zwiększenie kosztu pozyskiwania kapitału, co skutkuje zwiększeniem kosztów finansowania długu. Wyższa stopa procentowa daje impuls do oszczędzania, a to powoduje odłożenie konsumpcji w czasie zamiast szybkiego pozbywania się gorących pieniędzy. Zaostrza warunki udzielania kredytów, a więc także wpływa na obniżenie bieżącej konsumpcji.
Pożądany przez rząd i NBP słabszy złoty - to wyższa inflacja, a równocześnie relatywne ubożenie społeczeństwa. "Bliska zera" stopa procentowa "na dłużej" to pozbawienie się podstawowego narzędzia mogącego wzrost cen poskromić. Przyczyną tej sytuacji są finanse publiczne, zmagające się z widmem destabilizacji. Skutkiem jest to, że konsumenci będą wydawać coraz więcej, lecz będą coraz biedniejsi.
"W rezultacie impuls interpretowany jako wzrost restrykcyjności polityki monetarnej prowadzi do obniżenia wolumenu PKB w horyzoncie prognozy. Wraz z rosnącymi kosztami obsługi długu oraz relatywnie niższym poziomem PKB wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB pogarsza się, rośnie też udział długu sektora do PKB względem relacji ze scenariusza bazowego" - napisało MF.
Skokowy wzrost krótkoterminowej stopy o 1 punkt procentowy spowodowałby - według analizy wrażliwości - wzrost długu w relacji do PKB o 3 punkty procentowe, a to znaczy, że o utrzymaniu relacji poniżej 60 proc. PKB należałoby zapomnieć. Deficyt finansów publicznych byłby także o 1 punkt procentowy w relacji do PKB wyższy, niż przewiduje to podstawowa prognoza.
Pożądany przez rząd i NBP słabszy złoty - to wyższa inflacja, a równocześnie relatywne ubożenie społeczeństwa. "Bliska zera" stopa procentowa "na dłużej" to pozbawienie się podstawowego narzędzia mogącego wzrost cen poskromić. Przyczyną tej sytuacji są finanse publiczne, zmagające się z widmem destabilizacji. Skutkiem jest to, że konsumenci będą wydawać coraz więcej, lecz będą coraz biedniejsi.
Jacek Ramotowski
