Finansowa dźwignia

Pakiet finansowy o takiej wartości 1 824,3 mld euro, łączący wieloletnie ramy finansowe Unii Europejskiej na lata 2021-2027 i nadzwyczajny instrument odbudowy gospodarki, czyli fundusz Next Generation EU - uzgodnili politycy podczas nadzwyczajnego szczytu Rady Europejskiej, który odbył się w dniach 17-21 lipca 2020 roku. Polska kwotowo otrzymała mniej, niż pierwotnie planowano, a mimo to premier RP Mateusz Morawiecki powiedział, że "nowa perspektywa budżetowa i Fundusz Odbudowy to wielka szansa na złotą dekadę dla Polski". Czy tak jest w istocie? Które branże i sektory mogą najbardziej skorzystać w ramach nowego budżetu i na pieniądzach z funduszu odbudowy?

Zacznijmy od uporządkowania faktów. Nowy budżet unijny ma wartość 1 074,3 mld euro, i dzieli się na następujące dziedziny: jednolity rynek, innowacje i gospodarka cyfrowa, spójność, odporność i wartości, zasoby naturalne i środowisko, migracja i zarządzanie granicami, bezpieczeństwo i obrona, sąsiedztwo i świat, europejska administracja publiczna. Dla porównania, w latach 2007-2013 budżet wyniósł 976 mld euro, w latach 2013-2020 wzrósł do 1 025 mld euro.

Fundusz odbudowy Next Generation EU ma dać możliwość rozruszania gospodarki po pandemii COVID-19 i narodowych kwarantannach. Lipcowe porozumienie przewiduje, że KE będzie mogła pożyczyć na rynkach aż 750 mld euro i rozdzielić na siedem programów pomocowych. W porównaniu z propozycją KE z końcówki maja, zmieniła się struktura funduszu. Miał on się składać z 500 mld euro grantów i 250 mld euro pożyczek, ale ostatecznie ma to być 390 mld bezpośrednich grantów oraz 360 mld euro pożyczek.

Polska z budżetu UE 2021-27 oraz funduszu odbudowy będzie mogła otrzymać ok. 139 mld euro w formie dotacji oraz 34 mld euro w pożyczkach. Trzeba jednak podkreślić, że w stosunku do pierwotnej propozycji KE, krajem który stracił największą kwotę pomocy z funduszu jest... właśnie Polska. Nasz kawałek "tortu" na odbudowę zmniejszył się o 11,4 mld euro, do 26,82 mld euro (patrz tab.). Stało się tak głównie dlatego, że głównym kryterium przyznawania pomocy stały się straty w realnym PKB, na czym skorzystały większe kraje.

Polska będzie największym beneficjentem środków przeznaczonych na rolnictwo i rozwój wsi (otrzymamy w ramach komponentu EFRROW 880 mln euro) oraz drugim największym, jeśli chodzi o program REACT-EU (otrzymamy 2,72 mld euro), wchodzący w zakres polityki spójności.

Pojawia się zasadne pytanie, czy rozstrzygnięcia w sprawie budżetu UE i funduszu odbudowy są sukcesem Polski, tak jak to prezentuje rząd, czy jednak porażką? Eksperci zdają się unikać jednoznacznej odpowiedzi. Paweł Śliwowski, kierownik zespołu strategii Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE) radzi nie przywiązywać wielkiej wagi do liczb, które trudno wprost porównywać z poprzednimi perspektywami. - Po pierwsze, negocjacje dotyczące wieloletnich ram budżetowych UE toczyły się w warunkach, w których Unia zmniejszyła się o jednego z największych płatników netto, czyli Wielką Brytanię. Oczywiste było, że całkowita pula środków będzie mniejsza, więc i udział Polski musiał się zmniejszyć. Po drugie, w kwestii środków na odbudowę po pandemii również należało się spodziewać, że Polska, jako kraj lepiej przechodzący przez ten kryzys, nie będzie głównym odbiorcą wsparcia. Proszę pamiętać, że w pewnym momencie pojawiały się pomysły, aby duży program odbudowy zarezerwowany był tylko dla krajów strefy euro. Wówczas Polska nawet nie uczestniczyłaby w podziale środków - wskazuje Śliwowski.

Poza tym, jak podkreśla ekspert PIE, ogólne alokacje funduszy to jedno, a szczegółowe zapisy dotyczące celów i warunków ich wydawania to drugie. - Teraz należy uważnie obserwować, jakie będą ostateczne zapisy dokumentów wykonawczych i przygotowywanych na ich podstawie polskich programów, aby w pełni ocenić potencjalne rezultaty procesu budżetowego dla polskiej gospodarki - radzi Śliwowski.

Prof. Tadeusz Włudyka, kierownik Katedry Polityki Gospodarczej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego dodatkowo zwraca uwagę na fakt, że sytuacja, w jakiej znalazła się UE na skutek pandemii, wymagała szybkich decyzji i mimo wszystko konsensus osiągnięto bez zmian w sposobach powiększania wpłat do budżetu unijnego. - Ocena wysokości proponowanych kwot zależy tak naprawdę od tego, czy w przyszłości uda się przywrócić gospodarkę do przedpandemicznego stanu - uważa Włudyka. I podkreśla wyjątkową zgodność krajów UE w kwestii zawieszenia reguł fiskalnych.

W najbliższych latach do wzięcia z UE będzie więc w sumie 173 mld euro, czyli około 762 mld zł. Przypomnijmy, że w 2019 roku wartość produktu krajowego brutto (PKB) Polski wyniosła nominalnie 2 273,6 mld zł, a wartość budżetu to około 430 mld zł. To oznacza, że wartość środków dostępnych z UE w ramach budżetu i funduszu odbudowy do 2027 roku stanowi mniej więcej jedną trzecią rocznego PKB naszego kraju i półtora budżetu. Czy te środki są w stanie zagwarantować nam "złotą dekadę", o czym jest przekonany premier Morawiecki?

W opinii Pawła Śliwowskiego, rozstrzygnięcia finansowe o których mowa dają Polsce szansę w tym sensie, że zapewniają jeden z elementów niezbędnych do rozwoju, czyli finansowanie. - Jednak same fundusze nie gwarantują rozwoju. Spójrzmy na innowacyjność. Dobiega końca realizacja Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, którego finansowanie to 8,6 mld euro środków unijnych i ponad 1,5 mld euro środków krajowych. Wcześniej mieliśmy program Innowacyjna Gospodarka, na który z Unii otrzymaliśmy niemal 9 mld zł. Mimo tych środków, wydawanych w ostatnich kilkunastu latach, w niedawnym rankingu Komisji Europejskiej dotyczącym innowacyjności europejskich gospodarek Polska zajęła 31. miejsce na 37 krajów. Dlatego na wielkość środków trzeba patrzeć jak na jeden z elementów złożonego systemu, a nie wyłączny miernik sukcesu - wskazuje ekspert PIE.

Czy trzeba dużo zmienić w polskiej administracji i gospodarce, by lepiej niż do tej pory wykorzystywać środki unijne? Zdaniem ekspertów, jeśli chodzi o wykorzystywanie środków unijnych - rozumiane jako ich alokacja do ostatecznych beneficjentów, czyli mówiąc potocznie wydawanie środków - to polskie instytucje zarządzające są jednymi z najskuteczniejszych w Europie. - Polska stworzyła przez lata skuteczny i sprawny system zarządzania środkami. Tutaj nie potrzeba wielkich zmian. Jeżeli chodzi o wykorzystywanie środków rozumiane jako realizowanie inwestycji podnoszących jakość życia w Polsce, czyli np. zwiększających dostępność transportową czy modernizujących lokalną i ponadlokalną infrastrukturę techniczną i społeczną, to również wiele w ostatnich latach udało się zrealizować - zapewnia Śliwowski.

Skąd więc porażki w niektórych obszarach, takich jak innowacyjność? - Ważne jest, by środki unijne wzmacniały fundamenty rozwoju, czyli np. podnosiły kwalifikacje pracowników, zwiększały produktywność firm, usprawniały regulacje i usługi publiczne. W tym wymiarze mamy najwięcej do zrobienia. Gdybym miał wybrać jeden element, który może przynieść najlepsze efekty, to wskazałbym na koordynację różnych polityk. Spójrzmy na jeden z najlepiej rozwijających się sektorów na świecie, czyli biotechnologię. Sukces w tym obszarze wymaga działań w zakresie rozwoju nauki, systemu ochrony zdrowia, rynku kapitałowego, wspierania firm. Trzeba więc sprawnie te różne ścieżki łączyć, by prowadziły do jednego celu - wyjaśnia ekspert PIE.

W opinii prof. Włudyki trzeba w Polsce bardziej racjonalizować i lepiej hierarchizować wydatki w zakresie np. prawa zamówień publicznych, a także w zakresie prawa budowlanego i szeregu procedur urzędniczych. - Tutaj problem nie leży tylko po naszej stronie, ale też po stronie unijnej. Zawsze jest miejsce na doskonalenie wychwytywania nadużyć i ich penalizacji - uważa kierownik Katedry Polityki Gospodarczej na Wydziale Prawa i Administracji UJ.

Prof. Włudyka - tak jak Paweł Śliwowski - postrzega przyznane Polsce unijne środki tylko jako szansę, a nie gwarancję sukcesu, ale z innego powodu. - O przyszłości gospodarczej Polski zdecydują zmiany w procesach globalizacji. Wydaje się, że w dekadzie post-pandemicznej bardzo ważnym czynnikiem będzie koszt ryzyka związanego np. z przerywaniem łańcuchów dostaw, a nie czysty rachunek ekonomiczny. To może przynieść nam zagraniczne inwestycje na skalę przewyższającą kwoty z funduszu odbudowy - uważa naukowiec z UJ.

Jak bardzo środki unijne, o których mowa, mogą podbić dynamikę PKB Polski w 2021 r. i kolejnych latach? Kiedy możemy odczuć efekty tej pomocy? 70 proc. grantów dostępnych w ramach funduszu - chodzi o 390 mld euro - musi być wydane w latach 2021-22, a pozostałe 30 proc. do 2023 roku. - Na razie trudno o konkretną odpowiedź o wpływ tych środków na dynamikę PKB, bo wciąż nie znamy ostatecznych danych dotyczących tego, w jakiej skali i na co wydamy je w 2021 roku i kolejnych latach. Niektórzy analitycy szacują ich wpływ w 2021 roku na ok. 1 proc. PKB. Z kolei jeżeli chodzi o dłuższą perspektywę, to np. Komisja Europejska szacuje, że wykorzystanie budżetu unijnego z lat 2014-2020 zwiększa PKB Polski o 3,5 proc. Trzeba więc spojrzeć na środki z funduszu odbudowy jako poduszkę powietrzną, która ochroni inwestycje przed uderzeniem światowego kryzysu, a na nowy wieloletni budżet jak na szansę modernizacji kluczowych sektorów - uważa Śliwowski. - Zawsze trzeba też pamiętać, że nie rozwijamy się dzięki środkom unijnym, ale dzięki szerszym korzyściom z członkostwa w UE, czyli np. udziałowi we wspólnym rynku - dodaje ekspert PIE.

Jak wiadomo, Polska od lat nadrabia olbrzymie zaległości infrastrukturalne, właśnie dzięki środkom z UE. W kierunku jakich branż i sektorów powinniśmy skierować unijne środki w perspektywie 2021-2027?

Jak wskazuje Paweł Śliwowski, zgodnie z obecnymi rozstrzygnięciami państwa członkowskie UE powinny skierować przynajmniej 30 proc. środków na cele związane z transformacją energetyczną i klimatyczną. - Ten sektor będzie więc jednym z głównych odbiorców narzędzi finansowanych z funduszu odbudowy i środków z przyszłej perspektywy. Drugim strategicznym celem jest cyfryzacja gospodarki, usług publicznych i społeczeństwa, więc również tutaj skierowanych zostanie dużo środków. Trzecim ważnym aspektem funduszu odbudowy będzie nastawienie na tworzenie miejsc pracy, więc należy się spodziewać inwestycji w kapitał ludzi, kwalifikacje, w tym zwłaszcza przekwalifikowywanie i dostosowywanie kwalifikacji do wyzwań nowej gospodarki, np. automatyzacji części prac - uważa ekspert PIE.

W opinii prof. Włudyki, Polska wciąż powinna inwestować w infrastrukturę, bo ona pobudza szereg inwestycji prywatnych. - Warunkiem niezbędnym do sukcesu jest realizm, zarówno w zakresie potrzeb, jak i ich temporalności, czyli możliwości wykonawczych, aby stabilizować poziom cen. Bo wykonawcy, przy tej puli środków, będą zawyżać oferty cenowe - ostrzega prof. Włudyka. - Transparentność musi być zagwarantowana nie tylko w sensie formalnym, ale i np. medialnym - dodaje.

Piotr Rosik

Biznes INTERIA.PL na Twitterze. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze