Grzechy główne proceduralne

Realizacja inwestycji z udziałem środków Unii Europejskiej nakłada na potencjalnych beneficjentów wiele obowiązków związanych przede wszystkim z właściwą interpretacją i stosowaniem prawa wspólnotowego. W projektach finansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, czy też Funduszu Spójności szczególną uwagę należy zwrócić na kwestie związane z ochroną środowiska i prawidłowym przeprowadzeniem procedur ocen oddziaływania na środowisko.

Kwestia ta stała się szczególnie istotna w obecnej perspektywie finansowej, bowiem Komisja Europejska wiosną 2008 roku postawiła naszemu krajowi zarzut braku dostosowania procedur środowiskowych i niewłaściwą praktykę w tym zakresie stosowaną przez organy środowiskowe i inwestorów. Chodziło tutaj przede wszystkim o niewłaściwe stosowanie Dyrektywy 85/337 dotyczącej ocen oddziaływania na środowisko (OOŚ) dla przedsięwzięć i niewłaściwej transpozycji dyrektywy na warunki krajowe. Dyrektywa ta w warunkach prawa krajowego przeniesiona została ustawą z 21 kwietnia 2001 r. ,,Prawo ochrony środowiska'' z późniejszymi zmianami - szczególnie istotna była zmiana ustawy wprowadzająca tzw. decyzję środowiskową, jako element procesu OOŚ, oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z późniejszymi zmianami. Komisja Europejska uznała, że transpozycja prawa dokonana została przez Polskę w sposób niewłaściwy i dlatego w październiku 2009 uchwalona została przez Sejm RP nowa ustawa - o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zakładająca pełną zbieżność prawną prawa polskiego z prawem unijnym.

Elementem, który w sposób praktyczny miał ułatwić właściwą praktykę ocen oddziaływania na środowisko, są również wytyczne ministra rozwoju regionalnego, które w wersji z czerwca 2008 roku - wraz z kolejnymi zmianami - wskazywały i wskazują, jak w sposób praktyczny realizować projekty unijne z uwzględnieniem właściwych wymogów środowiskowych. Od czasu wejścia nowej ustawy 1 stycznia 2009 roku wytworzyła się również określona praktyka stosowana przez organy środowiskowe, budowlane i inwestorów. Mimo to ciągle wiele unijnych wniosków obarczonych jest różnorodnymi błędami, które utrudniają, a czasem wręcz uniemożliwiają realizację projektów w świetle wymogów stawianych tym projektom przez prawo wspólnotowe. Zatem przyjrzyjmy się błędom najczęściej popełnianym przez beneficjentów w procedurze OOŚ.

Częstym błędem popełnianym przez wnioskodawców jest niewłaściwa kolejność, w jakiej pozyskują decyzje administracyjne lub brak niektórych dokumentów. Należy pamiętać, że procedura oceny oddziaływania na środowisko to określony proces. Proces, w którym na różnych etapach odpowiednie organy winny wydać stosowne dokumenty poświadczające właściwą kolejność administracyjną tego procesu. Trzeba również zwrócić uwagę, że w wyniku OOŚ powinna istnieć decyzja administracyjna, którą Dyrektywa 85/337 określa jako development consent, czyli pozwolenie na inwestycję. W polskich warunkach wymogi pozwolenia na inwestycję spełnia pozwolenie na budowę. Jednak proces inwestycyjny w Polsce jest wieloetapowy, a wydanie pozwolenia na budowę powinno stanowić następstwo właściwie wydanych - tzn. w odpowiedniej kolejności i przy zachowaniu właściwych wymogów formalnych - kolejnych aktów administracyjnych. Jeśli na którymkolwiek z etapów procesu inwestycyjnego nastąpi istotne naruszenie prawa, to pozwolenie na budowę lub np. pozwolenie zintegrowane przestaje zdaniem Komisji Europejskiej spełniać wymogi zezwolenia na inwestycję. Częstym błędem popełnianym przez organy administracyjne jest wydawanie decyzji lokalizacyjnych przed decyzjami środowiskowymi. Jest to sytuacja niedopuszczalna, bowiem decyduje się o lokalizacji projektu przed jakąkolwiek analizą środowiskową. Dlatego decyzja lokalizacyjna powinna stanowić następstwo decyzji środowiskowej, a nie odwrotnie. Podobna sytuacja ma miejsce z pozwoleniami wodno-prawnymi, zdarza się, że i te pojawiają się dopiero po pozwoleniu na budowę.

W związku z faktem, że wspomniane zezwolenie na inwestycję powinno mieć charakter decyzji administracyjnej warunku tego nie spełnia zgłoszenie budowy. Niestety, mimo zmian w prawie środowiskowym ciągle jeszcze organy budowlane przyjmują zgłoszenie na budowę w sytuacjach, których nie powinno to być stosowane. Obecna ustawa dotycząca OOŚ w art. 140 dokonała zmiany ustawy prawa budowlane wprowadzając do tej ustawy nowy przepis (art. 29 ust. 3) nakazujący, aby zawsze uzyskiwać pozwolenie na budowę w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest więc możliwa akceptacja projektów współfinansowanych ze środków europejskich, które mogą oddziaływać na środowisko, jeśli nie mają one pozwolenia na budowę lub innej równoważnej decyzji administracyjnej.

Pod pojęciem screeningu kryje się proces identyfikacji przedsięwzięć pod względem konieczności przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko. Przedsięwzięcia, które w jakiś sposób mogą być włączone w procedurę OOŚ podzielone są na 3 grupy. Rodzaje zadań znajdujące się w tzw. grupie pierwszej, to przedsięwzięcia, które co do zasady muszą podlegać OOŚ i w tym przypadku proces oceny zawsze opiera się o odpowiedni raport oddziaływania na środowisko. Należą do nich np. drogi krajowe i autostrady, instalacje chemiczne oraz urządzenia do przechowywania i przetwarzania ropy naftowej. Powiedzieć można, że do tej grupy zaliczane są przedsięwzięcia, które w sposób jednoznaczny mogą wywoływać szkody w środowisku naturalnym. Do grupy trzeciej zaliczane są wszelkie rodzaje inwestycji, które leżą na prawnie chronionych obszarach, tzw. Obszarach Natura 2000 lub w jakiś sposób mogą bezpośrednio wpływać na te obszary - niezależnie od tego, jakiego rodzaju są to przedsięwzięcia. Te zadania również zawsze wymagają raportu.

Jednakże pojęcie screeningu (od angielskiego słowa przeglądać) łączy się z tzw. grupą drugą. Do grupy tej zaliczają się przedsięwzięcia, co do których należy zidentyfikować ewentualną konieczność przeprowadzenia pełnej (lub nie) procedury OOŚ. Do grupy tej zaliczane są np. drogi gminne, powiatowe i wojewódzkie, obiekty kubaturowe i tereny inwestycyjne.

W przypadku takich zdań organ środowiskowy dopiero w wyniku odpowiednio przeprowadzonej analizy ma zadecydować, czy pełna procedura oceny kończąca się raportem i decyzją środowiskową jest konieczna. Polskie organy środowiskowe, często pod presją lokalnych inwestorów procedurę tę przeprowadzają w sposób bardzo pobieżny, nie uzasadniając właściwie dlaczego w danym przypadku pełna procedura środowiskowa nie została zastosowana. Wymogiem stawianym przez Komisję Europejską jest, aby każdy taki przypadek był właściwe uzasadniony, a uzasadnienie to znalazło się w odpowiednim dokumencie. W polskich warunkach jest to tzw. postanowienie i decyzja środowiskowa wydawane zwykle przez gminę.

Błędem jest również podział przedsięwzięć na mniejsze części, tak aby uniknąć pełnej procedury OOŚ. Często inwestorzy, chcąc uniknąć konieczności tworzenia raportu dzielą swoje inwestycje tak, aby nie mieścić się we właściwych progach niejako wymuszających zastosowanie kompletnej ewaluacji. Za przykład może tutaj posłużyć tworzenie osiedli mieszkaniowych, czy też obiektów deweloperskich. Generalnie wymagają one pełnej oceny, jeśli liczba miejsc parkingowych przekracza 300 miejsc. Bardzo często inwestorzy występują "po kawałku" o kolejne pozwolenia na budowę, obchodząc tym samym wartości progowe nakładane przez prawo. Sytuacja ta niestety jest częstokroć tolerowana przez właściwe organy środowiskowe - gminy.

Bardzo ważnym elementem prawidłowej procedury OOŚ jest możliwość społecznego udziału w tym procesie. Jeśli w wyniku przeprowadzonego screeningu lub też zaliczenia przedsięwzięcia do grupy I i III konieczne jest tworzenie raportu środowiskowego, to konieczne jest zapewnienie społeczeństwu możliwości wypowiedzenia się w sprawie inwestycji. Obowiązkowo organy środowiskowe powinny informację o planowanej realizacji inwestycji upublicznić społeczeństwu poprzez różnego rodzaju nośniki informacji. Konieczne jest zastosowanie publicznych obwieszczeń, które nie powinny być dostępne krócej niż przez 21 dni. Komisja Europejska za istotne naruszenie prawa uznaje jakiekolwiek skracanie ustawowych terminów i uniemożliwianie społeczeństwu udziału w OOŚ.

Wskazany katalog naruszeń prawa środowiskowego wskazuje na najważniejsze i najbardziej powszechne naruszenia prawa środowiskowego. Trzeba zauważyć, że KE szczególną uwagę zwraca na kwestie środowiskowe w realizowanych inwestycjach. Otrzymując wysokie dofinansowanie do realizowanych inwestycji, warto bez wątpienia położyć duży nacisk na to, aby tego wysokiego dofinansowania w przyszłości nie zwracać z powodu błędów w OOŚ. Wymaga to nie tylko większej wiedzy i samodyscypliny ze strony beneficjentów, ale również wyższej jakości obsługi kadr administracyjnych zajmujących się procedurą OOŚ w gminach. Jednocześnie coraz mniejsza ilość wniosków o dofinansowanie jest dyskwalifikowana z powodów naruszeń procesu OOŚ. W opinii instytucji wdrażających fundusze unijne jest to w znacznym stopniu wynik wprowadzenia nowego prawa środowiskowego.

Emilia Krawczykowska

specjalistka ds. funduszu unijnych, współpracownik FE