Idea centralizacji w ramach polityki zrównoważonego rozwoju

Jednym z tematów, do którego warto z pewnością wrócić i który powinien być poddany ponownej analizie, uzupełnionej o zmienne wprowadzone przez pandemię, jest idea decentralizacji Polski, realizowana poprzez wyprowadzenie części urzędów centralnych i siedzib spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa z Warszawy do innych ośrodków miejskich.

Wspomniana koncepcja była przedmiotem dosyć szczegółowych analiz już wcześniej, kiedy nikt jeszcze nie spodziewał się tak dramatycznych wyzwań, przed jakimi stanęliśmy w związku z SARS-COV-2. Najpełniejsze opracowanie zostało przygotowane przez ekspertów nieistniejącego już Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii (MPiT) w lutym 2019 roku i zatytułowane "Uwarunkowania delokalizacji centralnych urzędów w Polsce".

Ów raport w sposób dosyć jednoznaczny promował idee decentralizacyjne, wskazując na liczne korzyści jakie na ich wdrożeniu odniosłaby Polska, w tym odciążona Warszawa i zyskujące na znaczeniu inne ośrodki wielkomiejskie.

Autorzy raportu przywołali dwa, zgodne z ich własnymi konkluzjami, bardzo istotne dokumenty. Pierwszym z nich jest Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK), która ma wytyczać kierunki organizacji ładu przestrzennego w Polsce do 2030 roku. Jak podkreślono w raporcie, autorzy KPZK zakładają, że w 2030 roku Warszawa pozostanie nie tylko najważniejszym miastem w Polsce, ale będzie także jednym z najważniejszych w Europie, mimo iż  "wzrosnąć ma rola innych miast, dzięki czemu decentralizacji mają ulec funkcje decyzyjno-kontrolne, administracyjne oraz finansowe.

Celem polityki przestrzennej ma być zaś wykorzystanie potencjału całego polskiego terytorium dla osiągania celów rozwojowych, zgodnie z założeniem terytorialnego równoważenia rozwoju".

Warto zatem zauważyć, że mimo pozornego instytucjonalnego "rozbicia dzielnicowego" KPZK opisuje stworzenie spójnego układu angażującego wiele ośrodków miejskich i tym samym wytworzenie między nimi nowych istotnych relacji.

Skoncentrowanie wszelkich narzędzi kontrolnych i zarządczych w Warszawie jest w KPZK przedstawione jako patologiczna słabość obecnej organizacji przestrzennej państwa: "rosnąca koncentracja ośrodków zarządzania przedsiębiorstwami w Warszawie może stanowić zakłócenie policentrycznej struktury osadniczej kraju.

Niezgodność lokalizacji funkcji decyzyjno-kontrolnych w stosunku do rozmieszczenia sił wytwórczych i zasobów ludnościowych wskazuje na nierównowagę systemową.".

Jak zauważyli eksperci MPiT,  "na poziomie działań KPZK wprost wyraża intencje autorów o dekoncentracji administracji. Polityka przestrzenna ma wspierać rozwój funkcji metropolitalnych, przede wszystkim wszystkich ośrodków wojewódzkich. Warszawa jako miasto o najwyższym potencjale ma agregować funkcje o znaczeniu międzynarodowym. Funkcje o zasięgu krajowym powinny być zaś lokowane w miastach o randze wojewódzkiej. Wspierane będzie ponadto lokowanie w tych ośrodkach wybranych funkcji zarządzających sektora publicznego o zasięgu krajowym i regionalnym".

Jak wskazano wyżej, jedną z głównych przesłanek stojących za forsowaniem koncepcji decentralizacyjnej jest zrównoważony rozwój. Nie dziwi zatem, że drugim ważnym dokumentem, na którym oparli swoje spostrzeżenia eksperci MPiT jest Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR). To kompletna koncepcja rozwojowa państwa, która podobnie jak KPZK określa horyzont zawartych założeń na rok 2030.

Wyzwania wiążące się z wielokierunkowym rozwojem polegającym także na stymulowaniu zrównoważonej dla całego obszaru Polski polityki osadniczej znajdują w SOR poczesne miejsce.

"Wzmacniane mają być endogeniczne potencjały wszystkich terenów. Szczególne znaczenie ma mieć aktywizacja obszarów zmagających się ze strukturalnymi problemami: Polski wschodniej, Śląska, czy średniej wielkości miast tracących swoje funkcje społeczno-gospodarcze. Szczegółowymi celami dotyczącymi polityki regionalnej są: zrównoważony rozwój kraju wykorzystujący indywidualne potencjały poszczególnych terytoriów, wzmacnianie regionalnych przewag konkurencyjnych, podniesienie skuteczności i jakości wdrażania polityk ukierunkowanych terytorialnie.

Według SOR szczególnej interwencji wymagają obszary, w których koncentrują się problemy społeczno-gospodarcze. Wymagają one interwencji, która pozwoli wykorzystać endogeniczny potencjał ośrodków i umożliwi wytworzenie powiązań sieciowych z innymi miastami.

Pozwoli to uniknąć ryzyka "zapaści" ośrodków i wysokich kosztów w momencie wyczerpania potencjałów ośrodków" - czytamy o założeniach SOR w opracowaniu MPiT, i dalej: "Szczegółowymi celami dotyczącymi obszaru są polityki mające na celu wzrost aktywności gospodarczej, wzrost poziomu zatrudnienia (szczególnie wśród usług o wysokiej wartości dodanej) oraz wzmocnienie ich roli jako istotnych centrów aktywności społecznej i gospodarczej w policentrycznym systemie osadniczym.

Działania obejmować mają zachęcanie do osiedlania się w tych miejscach zwłaszcza młodych i dobrze wykształconych osób, poprawę dostępu do usług publicznych oraz wzmocnienie roli ośrodków w świadczeniu ponadlokalnych usług publicznych. Istotne miejsce w strategii zajmuje także zwiększenie efektywności funkcjonowania instytucji publicznych. Jest to ważny czynnik konkurencyjności, który ma przyczyniać się do osiągania przez państwo celów rozwojowych".

W SOR nie ma rekomendacji jakie konkretne działania należy podjąć by realizować nakreślone cele w kontekście wzrostu znaczenia polskich miast wojewódzkich czy powiatowych, ale po przytoczeniu powyższych fragmentów nie ulega wątpliwości, że koncepcja decentralizacyjna w pełni wpisuje się w założenia Strategii.

Rok walki z pandemią koronawirusa z pewnością nie powinien być powodem rewizji głównych celów zawartych w SOR (podnoszenie dochodu narodowego per capita i tym samym wyrównywanie poziomu życia Polaków z mieszkańcami najbardziej rozwiniętych państw świata), natomiast jak już wspomnieliśmy na wstępie, pandemia niewątpliwie każe przyjrzeć się ponownie narzędziom wybranym do ich osiągnięcia.

I właśnie kwestia decentralizacji zyskała przez ostatni pandemiczny rok wiele nowych zagadnień wartych ponownej analizy, której bilans z pewnością ma potencjał, by dokonać rewizji założeń przedstawianych przez twórców KPZK czy też ekspertów MPiT.

Oczywiście na plan pierwszy wysuwa się tutaj proces przyspieszonej cyfryzacji, który wiele instytucji państwowych podjęło w tempie niewyobrażalnym w czasie pozbawionym pandemicznej presji z uwagi na zwykłe bariery biurokratyczne.

Zwłaszcza w pierwszej fazie pandemii wiosną 2020 roku, w okolicznościach najwyższych obostrzeń i niemal pełnego "lockdownu" okazywało się, że państwowe instytucje centralne takie jak ZUS są w stanie oferować pełen katalog usług w sposób całkowicie zdalny, bez względu na miejsce pobytu petenta. Powstałe w ten wymuszony sposób rozwiązania i nowe kompetencje okazały się na tyle sprawne i skuteczne, że z pewnością zostaną w naszej przestrzeni publicznej także w czasie postpandemicznym. Nie sposób sobie przecież wyobrazić obecnie odwrotu od cyfryzacji nawet wówczas, gdy nie będzie już ona sanitarną koniecznością.

Warto także podkreślić, że procesy te nie tylko unowocześniają i modernizują instytucje państwowe, ale także wymuszają nabywanie nowych kompetencji przez wszystkich obywateli, którzy są postawieni przed koniecznością skorzystania z takiej cyfrowej, zdalnej obsługi. I znów - naiwnością byłoby sądzić, że wyposażeni w te nowe kompetencje petenci zechcą wrócić do tradycyjnych form kontaktu z urzędem po zwalczeniu pandemii.

Cyfryzacja zatem jest pierwszym i bardzo istotnym "game changerem" w rozważaniach nad sensem decentralizacji instytucjonalnej poprzez wyprowadzkę ze stolicy. Można bowiem nawet założyć, że w pełni cyfrowy "urząd przyszłości" będzie mógł być zupełnie pozbawiony siedziby, a jego zespół urzędniczy będzie rekrutowany spośród mieszkańców dowolnych lokalizacji w kraju, wyposażonych jedynie w odpowiedni sprzęt do obsługi systemu informatycznego.

Dziś z pewnością wizja ta wydaje się jeszcze bardzo odległa, ale skoro praca na rzecz dużych podmiotów korporacyjnych sektora prywatnego może odbywać się zdalnie, to równie łatwo wyobrazić sobie podobną organizację pracy wśród urzędników.

Inną okolicznością, która należy wziąć pod uwagę jest przyspieszenie zauważalnego już przed pandemią trendu wyludniania się centrów miast.

Dane notowane przez Główny Urząd Statystyczny pokazują, że od kilku lat w Polsce migracja w kierunku - z miasta na wieś - góruje na kierunkiem odwrotnym. Czy zatem nie dezaktualizuje się pomału potrzeba posiadania dostępu do tradycyjnych form świadczenia usług państwowych?

Wygląda na to, że dla wielu polskich obywateli nie ma już większego znaczenia miejsce zamieszkania we względnej bliskości punktów urzędowych. Ten fakt także stawia pod znakiem zapytania tezę, że decentralizacja jest warunkiem sine qua non zrównoważonego rozwoju, jej brak bowiem nie powinien już niedługo być żadną przeszkodą do realizowania zrównoważonej działalności osadniczej przez obywateli chcących uciec od wielkomiejskiego zgiełku.

Dwa powyższe czynniki: cyfryzacja i deglomeracja z pewnością powinny być wzięte pod uwagę przy tworzeniu nowych państwowych założeń strategicznych w kontekście decentralizacji.

Nieuczciwym byłoby jednak twierdzenie, że czynniki te wyczerpują pulę zagadnień na temat decentralizacji w postpandemicznej rzeczywistości. Warto je bowiem również przemyśleć przez pryzmat skutków jakie mogłaby przynieść realizacja tej koncepcji.

Instytut Staszica niezależny think-tank

Biznes INTERIA.PL na Twitterze. Dołącz do nas i czytaj informacje gospodarcze