Inwestycje infrastrukturalne: kierunki, kontynuacje, korekty

W rozmowie nie uniknęliśmy krytycznej oceny działań i zaniechań - zarówno po stronie firm, jak i administracji. Była to też sposobność do zebrania najważniejszych doświadczeń, które warto wykorzystać, działając w ramach nowej perspektywy.

Ponadto, a może przede wszystkim, debata Nowego Przemysłu stała się jedną z pierwszych możliwości spotkania branży budowlanej z nowym ministrem odpowiedzialnym za inwestycje infrastrukturalne.

Publikujemy wybór wypowiedzi dających obraz dyskusji, a jednocześnie przegląd najważniejszych, aktualnych kierunków w refleksji o polskim rynku inwestycji infrastrukturalnych.

Deszcz unijnych środków na inwestycje infrastrukturalne (przede wszystkim drogowe) nie sprawił, że w branży budowlanej urosły nam firmy zdolne do międzynarodowego konkurowania. Przeciwnie - dla wielu boom zakończył się bolesnym potknięciem lub nawet załamaniem. Dlaczego nie udało się nam stworzyć polskich czempionów budowlanych na skalę Europy, tak jak zrobili to onegdaj Hiszpanie czy Portugalczycy?

Gdzie szukać przyczyny tego, że zamiast budować stabilną pozycję firm, mamy do czynienia z zatrzymanymi inwestycjami i wielomilionowymi sporami w sądach między zamawiającym a wykonawcami? Czy mogliśmy uniknąć przejścia przez czyściec upadłości?

Jan Styliński

- Nie ma prostej odpowiedzi na to pytanie. Zabrakło pomysłu, czy wizji oraz strategii i odwagi, by zbudować, opierając się na kapitale krajowym, firmy, które mogłyby stać się wielkimi graczami.

Krzysztof Niemiec

- Od momentu naszego przystąpienia do Unii nie było u nas pełnej świadomości, że wiąże się to z pozyskaniem tak znaczących środków - porównywalnych z Planem Marshalla. Tamten plan jednak był jedynie kroplówką, a sukces i potęgi gospodarcze (w krajach zachodniej Europy - dop. red.) zbudowano na aktywności własnej. U nas od początku aż do dzisiaj głównym problemem było, jak wydać tak duże środki. Jednocześnie kładliśmy nacisk na tzw. oszczędności, które - jak się okazało - oznaczały rezygnację z innowacji, nowoczesności i rozmachu; wykorzystywano najtańsze technologie, co wiązało się z presją wywieraną na podwykonawców.

W 2008 r., kiedy uchwałą rządową określaliśmy, co chcemy osiągnąć. W kilka lat później proporcje między drogami a koleją diametralnie się zmieniły. To przykład braku strategicznego myślenia w dziedzinie, która wymaga tworzenia rozwiązań w długoletniej perspektywie.

Do dziś żyjemy w świecie wydawania środków - z marną aktywnością własną, z nikłym przekazem na zewnątrz dotyczącym tego, co chcemy osiągnąć w bardziej odległym czasie. Jeśli spojrzymy na wydatki inwestycyjne na kolei zaplanowane w kolejnych latach, to zobaczymy "rzeczywistość sinusoidalną", która miałaby oznaczać dla firm wykonawczych konieczność "zwijania się" w jednym roku, by w kolejnych skokowo rozbudowywać swoje moce.

Tomasz Szuba

- Celem administracji było wydanie określonych środków. Z kolei branża nie była przygotowana do wykorzystania tak dużych pieniędzy. Nie umieliśmy się skrzyknąć i działać programowo, rozsądnie wydając te środki. Zamiast tego mieliśmy bezkrytyczne otwarcie się na cały świat.

Krzysztof Niemiec

- Dopuściliśmy do udziału w przetargach praktycznie każdego, nie patrząc na jego potencjał i możliwości. Zjawili się "zbieracze ofert", którzy później wymuszali wykonanie pracy za określoną niską cenę od biernych uczestników procesu przetargowego. Budujący konsorcjum był w tej sytuacji bardziej zainteresowany swoją prowizją i "wyciśnięciem" zysków kosztem podwykonawców niż ostatecznym efektem całej inwestycji.

Andrzej Adamczyk

- Brak właściwego weryfikowania wykonawców sprawił, że na wielu budowach powstały "piramidy finansowe", gdzie generalni wykonawcy bez realnego potencjału wyzyskiwali podwykonawców. Patologia nie stała się normą, ale występowała w wielu miejscach. W tej sytuacji nie można się było spodziewać niczego innego, jak "wysypywania się" kolejnych wykonawców oraz takich historii, jak rażąco niska cena Covec na A2. Uważam, że mieliśmy do czynienia z niekontrolowanym zjawiskiem przez 4-6 lat.

Jan Styliński

- Jeśli oceniamy konkretne decyzje konkretnych firm, które nagle zajęły się działalnością, jakiej wcześniej nie uprawiały, to oczywiście możemy doprowadzić do "sądu nad zarządami", a wyrok brzmiały: zła strategia, zbyt agresywna polityka firmy. Z drugiej jednak strony gospodarzem procesów inwestycyjnych, o których rozmawiamy, jest administracja. To, że ktoś chce wykonać pracę za pół ceny, to jeszcze nie znaczy, że należy taką ofertę bezkrytycznie przyjąć. Od ludzi zarządzających publicznymi pieniędzmi powinniśmy oczekiwać refleksji, czy środki te będą wydane w sposób rzetelny i korzystny dla gospodarki.

Andrzej Adamczyk

- Zamawiający przyjął postawę, że jego odpowiedzialność kończy się w momencie podpisania umowy, a cała reszta to problem wykonawcy. To był grzech pierworodny - myślę, że nie zostanie on już więcej popełniony.

Będę się domagał, by w (zmienionej lub nowej) ustawie Prawo Zamówień Publicznych znalazły się zapisy, które nałożą odpowiedzialność również na tych, którzy organizują przetargi. Oceniać należy za efekt realizacji inwestycji, a nie za samo rozstrzygnięcie przetargu.

Michał Mazur

- Zwróciłbym uwagę na perspektywę makroekonomiczną. W 2008 r. w Europie Zachodniej mieliśmy do czynienia z dużym spadkiem (nakładów na inwestycje infrastrukturalne - dop. red.), to był rok kryzysu; poziom roczny wydatków, jak wynika z naszej prognozy, wróci do tamtych wartości dopiero w roku 2024. Ale jednocześnie suma wydatków od dziś do roku 2024 w będzie 70 procent wyższa niż we wschodniej i centralnej Europie! Mimo wszystkich przyznanych nam środków, tam pieniędzy inwestycyjnych jest więcej, a to oznacza większy rynek dla firm, które mogą na nim rosnąć.

Drugi aspekt to duży zamawiający, który zamawia w sposób - powiedzmy - nierównomierny. W Europie Zachodniej rynek stabilizują takie narzędzia jak m.in. partnerstwo publiczno-prywatne, dzięki któremu firmy stabilizują przychody nawet kosztem nieco niższych marż. Dzięki tej stabilności mogą w latach lepszej koniunktury prowadzić ekspansję.

Jan Styliński

- Obserwowałem, jak tworzyliśmy zaplecze administracyjne publicznych projektów, ale rozłożyliśmy je na łopatki. Przed 2004 r., wykorzystując środki przedakcesyjne, byliśmy pod europejską kuratelą - bez pełnej swobody kształtowania procedur przetargowych. To były zaczątki implementowania światowych rozwiązań. W 2004 r. pojawiło się więcej pieniędzy, a rynek zassał do firm rzeszę urzędników, którzy zdążyli już zdobyć doświadczenie. Na gwałt zatrudniono młodych ludzi, którzy nie mieli pojęcia o wykonawstwie, rynku, inwestycjach - nie rozumieli, o co w tym wszystkim chodzi. Mówiąc najkrócej - zabrakło kompetencji.

Andrzej Adamczyk

- Idea Narodowego Forum Kontraktowego, które będzie platformą współpracy między branżą budowlaną a stroną publiczną, to bardzo dobry pomysł. Porażały mnie wstępne informacje, że wobec państwa istnieją w związku z realizacją inwestycji drogowych i kolejowych roszczenia na 18 mld zł... Wkrótce, mam nadzieję, zweryfikować te liczby. Próbowałem dociekać, z czego to wynika i okazało się, że głównie z wadliwej dokumentacji projektowej. Oczywiście nie jest tak, że GDDKiA i PKP PLK to sami źli ludzie, a po stronie wykonawców - sami niemal święci. Trzeba znaleźć odpowiedni złoty środek. Powinniśmy stworzyć takie warunki, by realizacja kontraktu dała wykonawcom nadzieje i szanse na zarobek, a zamawiającemu - dobrze wykonany przedmiot zamówienia w dobrej cenie.

Kryterium niskiej ceny to mechanizm, który według powszechnego przekonania jest bezpośrednią przyczyną problemów realizacyjnych - z jakością, terminowością, ekonomiczną efektywnością inwestycyjnych projektów infrastrukturalnych. Czy jednak da się ustalić cenę ponad wszelką wątpliwość adekwatną do zamówienia? Ostatnie lata to (jednostkowe) przypadki solidnego wykonania zadania za połowę ceny, ale i porażki przy cenie bliskiej kosztorysowi zamawiającego... Co straciliśmy, szukając najtańszych rozwiązań? Czy szansa na "wartość dodaną" przy polskich inwestycjach została zaprzepaszczona?

Jan Styliński

- Cena jest jednym z czynników, ale nie jednym. Inne to zracjonalizowanie umowy, podział ryzyka i opisanie zasad odpowiedzialności - standardów przyjętych w prawie międzynarodowym. Są przecież państwa rozwijające od wielu lat systemy wydawania publicznych pieniędzy na inwestycje. Warto byłoby się oprzeć na tym dorobku, zamiast z fantazją tworzyć własne rozwiązania.

To, że uda się zrealizować kontrakty za niższą cenę, zależy m.in. od tego, czy pewne ryzyka będące po stronie wykonawcy zmaterializowały się, czy też nie. Ci, którzy realizowali kontrakty do roku 2012, zetknęli się z potężnym wzrostem cen materiałów budowlanych - teoretycznie powinni byli go "wycenić". Ale przy racjonalnej wycenie takiego ryzyka trzeba byłoby dołożyć do ceny 15 proc., za co zawsze zapłaciłby podatnik. Czy kontrakt budowlany ma być umową ubezpieczeniową od okoliczności zewnętrznych?

Michał Mazur

- Przykład roku 2012 jest rzeczywiście ekstremalny. Takich skoków cen nikt nie mógł przewidzieć. Zwróciłbym uwagę na niedojrzałość strony zamawiającej, administracji do współpracy z rynkiem dostawców i wykonawców, który z kolei sam nie był do końca dojrzały i świadomy wszystkich zagrożeń. Jedną z głównych przyczyn upadłości i nierealizowanych kontraktów widziałbym w braku systemów zarządzania ryzykiem w firmach. Posiadanie takich kompetencji bywa warunkiem wymaganym od wykonawców w kontraktach w bardziej dojrzałych gospodarkach. To nieco podnosi średnią cenę rynkową, ale zapobiega wysokim kosztom upadłości czy zatrzymania inwestycji.

Jan Styliński

- Ideą wprowadzenia gwarancji w procedurach przetargowych miało być to, by cena przestała być kryterium dominującym czy w praktyce - jedynym. Ale u nas cena nadal jest kryterium "prawie jedynym", bo waży 90 procent, a wszyscy oferenci składają identyczne zapewnienie co do gwarancji. Puszenie się administracji, mówiącej, że poprzez gwarancje "dociśnie" rynek, jest szczytem głupoty. W przypadku zarzutów co do jakości po 3-4 latach wykonawca zażąda ekspertyz na przykład obciążenia dróg - eksploatacja przy wyższych parametrach natężenia ruchu niż przewidywał projekt wyłącza odpowiedzialność wykonawcy. Sami oszukujemy się, że takie zapisy rozwiążą problemy.

Jesteśmy mądrzejsi o kilka lat doświadczeń. Czy na pewno unikniemy powtórki z fali upadłości i kłopotów związanych z absorpcją pierwszej wielkiej fali europejskich środków na inwestycje infrastrukturalne? Czy zmienią się regulacje i zasady gry? Jakich weryfikacji rządowych planów inwestycyjnych może spodziewać się branża? A może szansą jest ekspansja zagraniczna polskiej budowlanki?

Tomasz Szuba

- Ponieśliśmy bolesne straty, a w pierwszej dziesiątce największych polskich firm branża budowlana jest reprezentowana gorzej niż skąpo. Jednocześnie 70 procent nakładów na inwestycje konsumują firmy z obcym kapitałem. Polski biznes chciałby stałych niezmiennych reguł gry. Po tych doświadczeniach jesteśmy w stanie konkurować z najlepszymi - ale nie w sytuacji, gdy każdy przetarg odbywa się według innego porządku prawnego.

Krzysztof Niemiec

- Już dzisiaj firmy powinny wiedzieć, jaka jest polityka władz w wieloletnim horyzoncie. Skoro w roku 2020 z unijnej perspektywy mam wykorzystać na inwestycje infrastrukturalne 16,3 mld złotych, w 2021 już tylko 4,5 mld, a potem 2,1 mld i kolejno 1,6 mld, to czy to oznacza, że polskie przedsiębiorstwa mają się w tych latach zwijać z rynku? Potrzebujemy "nakładki" na tę statystykę mówiącą o tym - co po 2020 r. będziemy finansować z własnych polskich środków, by rozkręcony potencjał wykorzystać.

Zakładaliśmy, że pierwsza perspektywa będzie nadrabianiem zapóźnień, a druga równaniem do Europy. Wygląda na to, że w pewnym zakresie do tej Europy równamy - kilkoma szybkimi połączeniami kolejowymi, które na Zachodzie pojawiły się w latach 80., czy szybkimi drogami, które budowane u nas w standardzie dwupasmowym będą musiały obsłużyć ruch dwukrotnie wyższy od założeń, co wywoła konieczność permanentnego remontowania.

Tomasz Szuba

- Szansą dla sektora jest ekspansja zagraniczna. Udało nam się stworzyć klaster 16 polskich przedsiębiorstw budowlanych. Budujemy potencjał, którego brakuje. Nie ma bowiem w Polsce firmy, która pojedynczo mogłaby konkurować o największe zamówienia w Europie czy na świecie. W naszym klastrze firmy wzajemnie się dopełniają, co pozwala nam wspólnie podejmować zadania o skali, której mogą sprostać jedynie wielkie koncerny światowe. Najbliższe pięć lat to będzie budowanie naszej obecności zagranicznej z zachowaniem aktywności na rynku rodzimym. Tak, byśmy w latach, kiedy przyjdzie słabszy okres w Polsce, być gotowym pod każdym względem - finansowym, kompetencyjnym, organizacyjnym - mocno pojawić się w eksporcie.

Andrzej Adamczyk

- Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2013-25, który analizujemy w resorcie, przewiduje limit wydatków na poziomie 107 mld zł, a według mojej wiedzy wartość kosztorysowa przewidzianych w niej zadań to 198 mld zł. Środowisko eksperckie, z którym nie polemizuję, stwierdziło, że jest to kiełbasa wyborcza, a nie Program Budowy Dróg Krajowych.

Program zawiera wszystkie przedsięwzięcia, do których odnoszą się społeczne oczekiwania. Potrzebne jest ustalenie hierarchii wartości poszczególnych inwestycji. Z jednej strony część z nich jest absolutnie potrzebna gospodarce i transportowi, z drugiej - są ważne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu i tych, którzy żyją wokół tych dróg. Oczywiście są też w tym programie inwestycje życzeniowe - polityczne i populistyczne.

Nie należy dogmatycznie myśleć o inwestycjach infrastrukturalnych, według założeń z przeszłości. Być może przyjęto złe założenia, że główne korytarze transportowe muszą powstać na osi wschód-zachód... Może warto to zrównoważyć inwestycjami na osi północ-południe.

Warto też pomyśleć nad kosztami, które wynikają z tego, jak dane przedsięwzięcie zaprojektowano. Nie od rzeczy będzie przyjrzeć się również lepiej systemowi budowy dróg w układzie 2+1, który dobrze sprawdza się w Skandynawii, a także skończyć z "Bizancjum na węzłach drogowych". Może dzięki takim zmianom pojawią się oszczędności, dzięki którym nie trzeba będzie aż tak bardzo skracać listy inwestycji z programu przyjętego we wrześniu.

System transportowy powinien być zrównoważony i nie może opierać się tylko na drogach. Równie ważną rolę powinna odgrywać kolej, a odnowy w Polsce wymaga żegluga śródlądowa. Stoimy przed zadaniem usystematyzowania tych inwestycji kolejowych, które są zaplanowane w nowej perspektywie UE, a jednocześnie mamy też kwestię wykorzystania i rozliczenia środków na kolej z poprzedniej perspektywy.

Jacek Ziarno, Piotr Stefaniak, Tomasz Elżbieciak, Oskar Filipowicz

Więcej informacji w portalu "Wirtualny Nowy Przemysł"