Jak złupić producentów gazu

Kiedy w maju PiS zaproponował ustanowienie 40-proc. podatku od wydobycia gazu łupkowego, sprawa przeszła bez większego echa. Późniejsza o trzy miesiące propozycja utworzenia "Funduszu na rzecz przyszłych pokoleń", w którym partia Jarosława Kaczyńskiego chciałaby gromadzić zyski z eksploatacji polskich złóż łupkowych, został już znacznie lepiej nagłośniony. To zapewne zmotywowało premiera Donalda Tuska do kontry. 18 września, szef PO pojawił się w Lubocinie (Pomorskie), gdzie mimo niedzieli PGNiG uruchomił techniczne wydobycie gazu łupkowego. Dzień później dziennik Polska poinformował, że "dotarł do założeń projektu podziału zysków" z eksploatacji złóż łupkowych.

Państwo miałoby przejmować 50-70 proc. zysków ze sprzedaży gazu. Na firmy wydobywające surowiec, oprócz standardowego CIT i opłat licencyjnych (royalties), nałożonoby dodatkowo podatek od zysków nadzwyczajnych. Jego stawka byłaby uzależniona od rynkowej ceny gazu. Uzyskane w ten sposób pieniądze trafiałyby, rzecz jasna, na fundusz pokoleniowy utworzony z myślą o przyszłych emerytach.

Z kolei w poniedziałek (26 września) "Rzeczpospolita" doniosła o porozumieniu PiS i PO w sprawie uregulowania kwestii wydobycia gazu łupkowego, w tym jego opodatkowania. Jak twierdzi gazeta, superopodatek jest mało prawdopodobny. Zamiast tego państwo - lub specjalna rządowa agencja - będzie miało udział w zyskach z wydobycia.

Zapewne chodzi o rodzaj tzw. porozumienia o udziale w produkcji (Production Sharing Agreement). Klasyczne porozumienie zakłada, że inwestor ponosi pełne ryzyko poszukiwania surowca i uruchomienia produkcji. Jeżeli uda mu się wydobyć surowiec, może potrącić sobie z przychodów z jego sprzedaży poniesione wcześniej koszty. Pozostałość (tzw. profit oil) jest dzielona między rząd i inwestora. Rozwiązanie to jest w zasadzie podobne do podatku od zysków.

Niestety, żadna z osób, z którymi rozmawiała Rzeczpospolita, nie chciała wypowiedzieć się pod nazwiskiem, dlatego trudno potwierdzić te rewelacje. Zresztą, jeżeli wynika z nich jakiś wniosek, to ten, że na razie nic nie zostało zdecydowane i pod uwagę brane są coraz to nowe rozwiązania. Jak ocenić te, które do tej pory zaproponowano?

Propozycja PiS mówi o 40 proc. opłacie za użytkowanie górnicze. Głównym źródłem dochodów budżetowych z gazu łupkowego miałaby być zatem opłata typu royalty, obliczana, z grubsza, przez pomnożenie wolumenu wydobycia przez cenę rynkową (w przypadku projektu PiS miałaby to być średnia arytmetyczna cen zamknięcia notowań ropy Brent z poprzednich 9 miesięcy).

Z punktu widzenia państwa jest to bardzo korzystne rozwiązanie, ponieważ pozwala uzyskać wpływy do budżetu natychmiast po podjęciu przez firmę wydobycia. Dodatkowo administracyjne koszty obsługi takiego podatku są minimalne - wystarczy licznik wydobycia, dostęp do notowań i kalkulator. Opada cały problem ustalania zysku, rozliczania kosztów, sprawdzania czy podatnik nie wyprowadza zysków do spółki matki itd. W kraju, w którym ściągalność podatków jest słaba co urzędnicy często nadrabiają uciążliwymi kontrolami, wygląda to na bardzo atrakcyjne rozwiązanie.

Jednak to, co dla państwa jest zaletą, dla firm stanowi poważną wadę. Konieczność ponoszenia opłat licencyjnych przesuwa moment, w którym działalność zacznie generować zysk. To może działać na firmy odstraszająco. Proponowane przez PiS 40 proc. wydaje się stawką zaporową.

Opłaty typu royalties są stosowane powszechnie, rzadko jednak stanowią jedyne specyficzne obciążenie eksploatacji ropy i gazu (do wyjątków należą USA i Kanada). Zazwyczaj royalties to tylko jeden z elementów całej wiązki różnych opłat i podatków. Oprócz opłat wstępnych (signature bonuses - za samą możliwość prowadzenia poszukiwań czy podjęcia wydobycia) i licencji w grę wchodzą zazwyczaj standardowe podatki dochodowe oraz różnego rodzaju super podatki. Celem tych ostatnich jest przejęcie części renty ekonomicznej uzyskiwanej przez firmy wydobywcze, która w okresie hossy surowcowej potrafi być niezwykle wysoka. W tym kierunku idzie projekt zapowiedziany przez premiera.

Idea, aby wydobycie surowców obłożyć dodatkowym, wysokim podatkiem, upowszechniła się w latach 70. poprzedniego wieku. Dwa czynniki były decydujące -pierwszy to ambicje krajów rozwijających się, które dotychczasowe zasady regulujące eksploatację surowców, uznały za pozostałość porządku kolonialnego (albo przejaw neokolonializmu). W konsekwencji przemysł wydobywczy objęła fala nacjonalizacji. W łagodniejszym wariancie kraje posiadające surowiec wymuszały swój udział w przedsięwzięciach wydobywczych lub po prostu podnosiły podatki.

Drugim czynnikiem był gwałtowny wzrost cen surowców. Wynikał on, oprócz takich zdarzeń jak embargo OPEC, właśnie ze wspomnianej polityki państw rozwijających się, która wprowadziła na rynek podbijającą kursy niepewność. Ale im bardziej rosły kursy, tym atrakcyjniejsze wydawało się znacjonalizowanie kopalni czy złoża lub przynajmniej obłożenie ich eksploatacji dodatkowym podatkiem. To z kolei jeszcze bardziej napędzało wzrost cen - błędne koło zamykało się.

W efekcie pod koniec lat 70. branża wydobywcza wyglądała zupełnie inaczej niż na początku dekady. Jeszcze w 1970 r. Siedem Sióstr (grupa największych firm wydobywających ropę) odpowiadało za 78 proc. globalnej produkcji surowca. W 1979 r. ten udział spadł do zaledwie 24 proc., jednocześnie 69 proc. ropy oferowanej na świecie była sprzedawana przez państwowe firmy z krajów rozwijających się.

Podobnie rzecz się miała z podatkami - w latach 50. wpływy podatkowe krajów, w których wydobywano ropę, sięgały najwyżej 10-15 proc. zysków z eksploatacji złóż. Dwadzieścia lat później państwa rozwijające się kazały sobie płacić już 75-85 proc. wartości wydobytej ropy. W 1980 r. do budżetu Malezji trafiało 98,5 proc. zysków z eksploatacji ropy (Malcolm Gillis "Evolution of Natural Resource Taxation in Developing Countries").

Metody, do jakich w pogoni za zyskami z surowców uciekały się rządy krajów rozwijających się, były różne: od wprowadzenia progresywnych skali opłat licencyjnych czy CIT, przez cła eksportowe, po dodatkowe podatki, czasami zaskakujące w nazwie (libijski podatek na dżihad) lub w konstrukcji (wprowadzony na Papui Nowej Gwinei podatek od renty surowcowej, którego założenia przygotowało dwóch australijskich ekonomistów - Ross'a Garnauta i Anthony'ego Clunies Rossa). Wiele krajów stosowało kilka podatków naraz, a dodatkowo ich zakres i skala były często negocjowane z każdym inwestorem osobno.

Ku uciesze firm doradczych płacenie podatków od eksploatacji surowców stało się niezwykle skomplikowane.

Jednym z pierwszych krajów rozwiniętych, które zdecydowały się na dodatkowe obciążenie firm wydobywczych była Norwegia. W 1975 r. rząd w Oslo wprowadził dodatkowy, 25 proc. podatek od zysków z eksploatacji ropy i gazu. To, co wyróżniało go na tle innych ówczesnych regulacji, to prostota. Superpodatek płaciła każda firma niezależnie od skali produkcji, cen surowca czy osiąganych zysków. Z czasem ujawniła się jeszcze jedna cecha tego rozwiązania - trwałość. Norweski podatek obowiązuje do dziś i choć jego wysokość wzrosła do 50 proc. (w 1992 r.) to łączne obciążenie firm wydobywczych (superpodatek + CIT) jest niemal identyczne jak 35 lat temu. W 1975 r. stawka norweskiego CIT wynosiła ok. 51 proc., dziś 28 proc. (teraz zdecydowana większość złóż nie jest objęta royalties, których wysokość w 1975 r. wynosiła 8-16 proc. dla ropy i 12,5 proc. dla gazu).

Stabilność norweskiego systemu opodatkowania wydobycia ropy i gazu staje się bardziej wyrazista, jeżeli popatrzeć na to, co działo się w innych państwach. Gdy w połowie lat 80. ceny ropy gwałtownie spadły, kraje rozwijające się znów zaczęły intensywnie manipulować przy swoich podatkach. Tym razem masowo obniżały je, aby zachęcić firmy wydobywcze do inwestycji. Gdy pod koniec lat 90. XX wieku ceny zaczęły rosnąć, wahadło znów wychyliło się w drugą stronę. Rządy Wenezueli i Boliwii wymusiły na zagranicznych firmach oddanie kontroli operacyjnej nad złożami (tzw. nacjonalizacja - 2006/2007 r.). Inne kraje poprzestały na dokręcaniu fiskalnej śruby.

Dobrze ilustruje to przykład Kazachstanu, którego władze w latach 90. XX wieku potrafiły co roku zmieniać przepisy podatkowe dotyczące wydobycia ropy i gazu, to zmniejszając, to podnosząc obciążenia (Emil M. Sunley, Thomas Baunsgaard and Dominique Simard "Revenue from the Oil and Gas Sector: Issues and Country Experience"). Efektem tych i kolejnych modyfikacji jest system, w którym firmy eksploatujące kazachską ropę i gaz muszą płacić:

• CIT w wysokości 20 proc.,


• podatek od eksploatacji minerałów (rodzaj royalty) w zmiennej wysokości zależnej od wartości wydobycia (0,5-18 proc.),


• podatek od zysków nadzwyczajnych w zmiennej wysokości zależnej od zysku (0-60 proc.),


• podatek eksportowy w zmiennej wysokości zależnej od wielkości eksportu i rynkowej ceny surowca (0-32 proc.),


• cło eksportowe uzależnione od ceny rynkowej surowca (obecnie 40 dol. za baryłkę),


• opłaty za udzielenie licencji na poszukiwania, na wydobycie oraz inne w stałej i zmiennej wysokości zależnej np. od wielkości potwierdzonych zasobów złoża (Ernst&Young "Global oil and gas tax guide 2011").

Czy Polska powinna pójść drogą Norwegii czy Kazachstanu? Odpowiedź jest tylko pozornie oczywista. Norwegia jest krajem wyjątkowo niskiego ryzyka geologicznego - ma dobrze rozpoznane, duże zasoby surowca. Do tego dochodzi stabilność polityczna oraz istniejąca już infrastruktura produkcyjna i przesyłowa. Rzecz jasna, żadna firma wydobywcza, choćby poniosła już duże koszty na badania i budowę platform wiertniczych, nie będzie tkwić na Norweskim Szelfie Kontynentalnym, jeżeli nie będzie to dla niej opłacalne. Jednak okresowe zmniejszenie stopy zwrotu z inwestycji nie spowoduje również, że firmy nagle uciekną z Norwegii. Dlatego rząd w Oslo może pozwolić sobie na utrzymywanie wysokich podatków również w okresie spadku cen surowców.

Czy 50-70 proc. stawka podatku dla firm wydobywczych, o których mówił premier Tusk, to dużo czy mało? Trudno powiedzieć: łupkowe bogactwo Polski wciąż jest tylko hipotezą. Nie wiadomo ile mamy gazu, jakiej jest jakości, jak łatwo go wydobyć. Ile więc zgromadzimy w funduszu pokoleniowym? Załóżmy za głównym geologiem kraju, że koszt wydobycia gazu łupkowego w Polsce będzie o 30 proc. wyższy niż w USA, a więc wyniesie ok. 200 dol. za tysiąc metrów sześciennych. Gaz w Europie kosztuje obecnie dwa razy więcej. Przyjmijmy jednak bezpieczne założenie, że zysk producentów gazu łupkowego wyniesie tylko 100 dol. za tysiąc metrów sześciennych. Prognozy polskich zasobów gazu łupkowego wahają się od 1,4 do 5,3 bln m sześc. Biorąc najniższą wartość możemy przyjąć, że wydobycie całego gazu (przy dzisiejszych cenach) dałoby 140 mld dol. zysku. Z czego państwo miałoby - według premiera Tuska - przejąć 70-98 mld dol. To kwota zbliżona do założonych na ten rok wpływów budżetowych (273 mld zł).

Podobna dyskusja na temat opodatkowania eksploatacji ropy i gazu toczy się również w Irlandii, która także eksperymentuje w tej dziedzinie, chociaż - w porównaniu do Polski - ma już jakiś staż. Podmorskie zasoby ropy wzdłuż zachodniej granicy kraju oceniane są na 6,5 mld baryłek, gazu - na 0,6 biliona metrów sześciennych. Ich wydobycie obłożone jest podatkiem 25-40 proc. (w zależności od zyskowności projektu). Zdaniem krytyków taka stawka, to po prostu wyprzedaż irlandzkich zasobów naturalnych. Prawda jest jednak taka, że firmy poszukiwawcze nie szturmują irlandzkiego wybrzeża. Do tej pory wydano zaledwie 15 licencji wydobywczych i eksploatuje się tylko trzy złoża (podczas gdy w Wielkiej Brytanii - 380. (Pat Rabbitte "Oil firms will shun us if we have Norwegian-style taxes", "The Irish Times" 18 August 2011). Rzecz w tym, że choć Irlandia ma zasoby ropy i gazu, to surowca nie można znaleźć. Większość próbnych odwiertów kończy się fiaskiem. Firmy wolą więc płacić wyższe podatki, ale mieć pewność, że uzyskają dochód, z którego spłacą poniesione koszty.

Z tego punktu widzenia, tak krytykowane niskie stawki opłat za koncesje poszukiwawcze w Polsce (219,94 zł/km kw.) niekoniecznie są złym pomysłem. Oczywiście do czasu, gdy istnienie złóż i ich jakość zostanie potwierdzona - wtedy opłaty będzie można podnieść. A gdy firmy podejmą wydobycie, podnieść będzie można także podatek od zysków. To byłby niezbyt elegancki ruch, ale jeżeli złoża są dobrej jakości a ceny surowce odpowiednie - inwestorzy go zaakceptują. Gdy w 2007 r. w konsekwencji przeprowadzonej przez Hugo Chaveza "nacjonalizacji" przemysłu naftowego z Wenezueli wycofał się Exxon Mobil i ConocoPhillips, inne firmy zostały, a nawet rozwinęły swoją działalność.

Nie trzeba zresztą brać przykładu z latynoskich populistów o lewicowym zacięciu. W marcu tego roku konserwatywny rząd Wielkiej Brytanii niespodziewanie podniósł o 60 proc. dodatkowy podatek od zysków firm wydobywających ropę i gaz na Morzu Północnym (podnosząc w ten sposób łączne opodatkowanie do 62-81 proc. zysku). Firmy protestowały, prasa biznesowa grzmiała, ale jak dotąd nikt nie wycofał się z brytyjskich złóż. Pod tym względem Londyn okazał się leżeć bliżej Ałmaty niż Oslo. Może więc dylemat Polski brzmi: Norwegia czy Wielka Brytania?

Łukasz Ruciński

Czytaj raport specjalny serwisu Biznes INTERIA.PL nt. gazu łupkowego w Polsce